Studio n. 364

COSTITUZIONE IN ATTO DEL COMUNE IN RIFERIMENTO ALL'ART. 51 DELLA

LEGGE 8 GIUGNO 1990 N. 142 SULLE AUTONOMIE LOCALI

Approvato dalla Commissione Studi del Consiglio Nazionale del Notariato

Oggetto del presente parere e` il giudizio di illegittimità per violazione di legge espresso dal Comitato di Controllo della Regione Abruzzo su contratto di mutuo di cui e` parte mutuataria il Comune, in quanto quest'ultimo e` rappresentato in atto dal Sindaco anzichédal dirigente addetto così come previsto dall'art. 51 della legge 142/1990.

L'atto fu stipulato in data 29 marzo 1991 su deliberazione del Consiglio Comunale del 10 agosto 1990 controllata senza rilievi dal CORECO in data 18 dicembre 1990. La norma in esame (art. 51 legge 8 giugno 1990, n. 142), nel disciplinare l'organizzazione degli uffici e del personale, fissa la competenza per materia dei dirigenti (co. 3) secondo le modalità stabilite dallo statuto, ivi compresa la stipulazione dei contratti (1). L'inciso "secondo le modalità stabilite dallo statuto" induce a ritenere che la rappresentanza dell'Ente per la stipula dei contratti passi dal Sindaco al dirigente soltanto dopo che lo statuto dell'Ente sia stato adottato - o modificato -, sottoposto a controllo e pubblicato ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 4 della stessa legge.

Nelle more di detta procedura continuano ad essere in vigore - ai sensi dell'art. 59, co. 2 - le norme statutarie precedenti e, per quanto ne occupa, nessun mutamento di competenza può ritenersi operante. Tale assunto e` stato giustamente enunciato dal Ministero dell'Interno nella circolare n. 17102/127/1 del 7 giugno 1990 (2). A fini della legittima costituzione in atto dell'Ente e` quindi rilevante la circostanza dell'avvenuta, o meno, entrata in vigore del nuovo Statuto. A partire dal quel momento, quindi, diverrà operante il dettato dell'art. 51. Esso, comunque, va messo in relazione con il principio contenuto nel co. 1 dall'art. 36 della stessa legge, secondo cui il Sindaco e il Presidente della provincia rappresentano i rispettivi Enti di appartenenza (3).

Il co. 1 dell'art. 36 riassume in una formulazione complessiva le competenze che il T.U. del 1915 (art. 151) attribuiva al Sindaco assegnando al capo dell'amministrazione comunale ed al capo dell'amministrazione provinciale: 1) la rappresentanza dell'ente; 2) il potere di convocazione e la presidenza del consiglio e della giunta; 3) la sovrintendenza al funzionamento dei servizi e degli uffici; 4) la soprintendenza all'esecuzione degli atti adottati dagli organi collegiali. A queste attribuzioni, che corrispondono come si e` detto al ruolo tradizionale che i capi dell'esecutivo già avevano sugli enti locali, la legge di riforma ne ha aggiunte due: una riguarda solo il Sindaco (co. 3 dell'art. 26) ed e` il compito di coordinare gli orari degli esercizi commerciali e dei servizi pubblici, nonche` gli orari di apertura pubblico degli uffici periferici delle amministrazioni pubbliche; l'altra, generica, riguarda anche il presidente della provincia ed e` l'attribuzione della sovrintendenza all'espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e alla provincia (co. 2 art. 26). C'e`, infine, nella legge di riforma una norma di chiusura secondo cui "essi esercitano le funzioni loro attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti (co. 2 art. 26).

Il ruolo del capo dell'esecutivo, nel nuovo ordinamento, anche se non si differenzia molto da quello precedentemente delineato dal T.U. del 1915, appare nel complesso rafforzato (4). L'opportuno, dopo queste precisazioni, chiarire il rapporto tra il potere di rappresentanza che fa capo ai dirigenti, circoscritto alla sfera di competenza fissata dall'art. 51, e il potere generale di rappresentanza del Sindaco e del Presidente della provincia fissato dall'art. 2. In particolare, occorre dare un significato concreto al "potere di rappresentanza" attribuito al Sindaco e al Presidente della Provincia dal n. 1) dell'art .... Tale potere di rappresentanza consente al Sindaco di "sostituirsi" al dirigente che, a sua volta, ha un potere di rappresentanza limitato alla sfera delle sue competenze? A tal fine può essere utile, per evidenti ragioni di analogia, utilizzare i principi elaborati a commento del potere di rappresentanza dei dirigenti statali introdotto dal D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748. Quest'ultimo stabilisce tassativamente l'ambito delle competenze dei dirigenti mediante attribuzione di specifiche funzioni amministrative. Tutto ciò che non e` compreso in tale elencazione rimane regolato dalle disposizioni precedenti e, pertanto, riservato alla competenza del Ministro che, a sua volta, può farne oggetto di delega. Di particolare importanza la norma di cui all'art. 2, co. 2, secondo la quale i dirigenti preposti agli uffici centrali e periferici hanno, nell'esercizio delle proprie attribuzioni, la rappresentanza giuridica dell'amministrazione nei confronti dei terzi.

Tale funzione di rappresentanza - si legge nella circolare della Presidenza del Consiglio 8 gennaio 1973 (5) - non appare suscettibile di avocazione da parte del Ministro, o delegabile, col suo consenso, a dirigenti gerarchicamente sottordinati, essendo un attributo peculiare dell'officium cui il dirigente e` preposto. Conseguentemente la nuova configurazione della posizione del dirigente importa modificazione delle norme di contabilità dello Stato (art. 16 R.D. 18 novembre 1923, n. 440 e art. 93 R.D. 23 maggio 1924, n. 827) che prevedono la figura del pubblico ufficiale delegato a rappresentare l'amministrazione. Se e` esatta l'interpretazione fornita dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, si deve concludere che la norma che attribuisce e delimita la competenza dei dirigenti e` tassativa. E', infine, opportuno ricordare che l'attribuzione ai dirigenti di funzioni di rilevanza esterna ha un ulteriore precedente normativo nel D.P.R. 5 dicembre 1987, n. 551 che ha attribuito ai dirigenti del parastato i compiti indicati nel richiamato art. 2 del D.P.R. n. 748 (1972), segno di una precisa tendenza del legislatore a qualificare la figura del dirigente pubblico anche attraverso l'ampliamento delle sue attribuzioni. Da quanto sopra evidenziato si possono trarre le seguenti conclusioni:

1) lo statuto dell'ente dovrà essere adattato alla nuova normativa portata dalla legge 142/1990 al fine di consentire la legittima esplicazione dei poteri e delle competenze dei dirigenti;

2) la costituzione in atto del Comune sottoposta all'esame di questo Consiglio Nazionale appare del tutto legittima in quanto avvenuta nelle forme proprie della normativa vigente al momento della stipula.

NOTE

(1) Art. 51, co. 3: "3. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione di atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, che la legge o lo statuto espressamente non riservino agli organi di governo dell'ente. Spettano ad essi in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto, la presidenza delle commissioni di gara e di concorso, la responsabilità sulle procedure d'appalto e di concorso, la stipulazione dei contratti".

(2) "Nella fase transitoria non sembra, comunque, che potranno emergere particolari problemi delle norme di principio che regolano gli uffici e il personale. Trattasi, invero, di norme che vanno recepite per lo più nello statuto dell'ente locale; di talché, fino alla sua approvazione, trova applicazione il co. 2 dell'art. 59 che mantiene in vigore le norme vigenti".

(3) Art. 36, co. 1: "1. Il sindaco e il presidente della provincia rappresentano l'ente, convocano e presiedono il consiglio e la giunta, sovrintendono al funzionamento dei servizi e degli uffici nonche` all'esecuzione degli atti".

(4) In tal senso: Staderini, Diritto degli enti locali, Milano, 1991, p. 287.

(5) In Foro Amministrativo, 1973, p. 663.