COMMISSIONE STUDI CIVILISTICI
IL REGIME DEI
POSTI AUTO "PONTE" DOPO IL TESTO UNICO DELL’EDILIZIA E LA LEGGE
LUNARDI
Approvato
dalla Commissione Studi il 19 marzo 2002
Premessa
1. La disciplina dell’edilizia ha subito, nel corso
dell’ultimo trimestre, una serie di innovazioni radicali con conseguente
sovrapposizione di norme che creano non pochi problemi interpretativi.
Il primo passo è costituito dal testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in Suppl. Ord. n. 239/L alla G.U. 20 ottobre 2001, n. 245), il quale pure aveva avuto
una lunga gestazione, non priva di momenti di impasse.
Esso trova il proprio fondamento nella delega
conferita al Governo ai sensi dell’articolo 7, commi 1 e 2, della legge 8 marzo
1999, n. 50, come modificato dall’articolo 1 della legge 24 novembre 2000, n.
340. Questa norma dispone l’emanazione di testi unici intesi a riordinare, tra
le altre, le materie di cui all’art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, il
quale a sua volta prevede l’emanazione di regolamenti di delegificazione per la
disciplina delle materie e dei procedimenti di cui all’allegato 1, fra i quali
è compreso il procedimento per il rilascio delle concessioni edilizie e del
certificato di agibilità.
Esso, dunque, si prefigge essenzialmente lo scopo di
delegificare le norme primarie concernenti gli aspetti organizzativi e
procedimentali in materia edilizia, mantenendo viceversa di rango invariato le
norme primarie concernenti il regime sostanziale e quelle già in precedenza di
livello regolamentare. Ciò comporta che nel testo unico confluiscono norme
primarie a contenuto sostanziale, norme primarie delegificate in norme
secondarie ed attinenti ai profili procedimentali e organizzativi, e norme (già
in precedenza) secondarie.
Queste ultime hanno lo speciale carattere cedevole ex art. 1, comma 4, lettera a) della legge 340/2000 che modifica
l’art. 20, comma 2, della legge 59/1997, secondo il quale "nelle materie
di cui all'articolo 117, primo comma, della Costituzione, i regolamenti di
delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la regione non provveda
a disciplinare autonomamente la materia medesima".
L’art. 7 della legge 50/1999, nel disciplinare
l’emanazione dei testi unici, attribuisce al Governo il potere di riordinare le
norme legislative e regolamentari, con ciò riconoscendogli anche la possibilità
di introdurre delle innovazioni sul piano sostanziale, che siano necessarie per
il raggiungimento della finalità del riordino.
Non deve meravigliare pertanto che l’intervento del
legislatore del testo unico vada a toccare anche il settore dei titoli
abilitanti la edificazione, che sono oggi riconducibili alla concessione
edilizia (permesso di costruire secondo la dizione del testo unico) e alla
denunzia di inizio attività, con conseguente eliminazione del provvedimento di
autorizzazione (1). Il che
corrisponde alla summa divisio,
frutto dell’evoluzione legislativa, tra interventi rilevanti sotto il profilo
urbanistico ed edilizio, per i quali è necessario un controllo preventivo da
parte dell’Amministrazione comunale, e gli interventi edilizi minori, per i
quali un tale controllo non risulta necessario (2).
Deve segnalarsi, peraltro, che in sede di stesura
del testo unico era stata richiesto dalle Regioni l’inserimento nell’art. 22
(relativo alla denuncia di inizio attività) una previsione che consentisse loro
di individuare per legge ulteriori ipotesi di intervento da realizzare
attraverso lo strumento della d.i.a., richiesta che era stata respinta, in
considerazione del fatto che una eventuale norma che avesse riconosciuto tale
potere alle Regioni sarebbe stata in contrasto con l’art. 1 della legge
Bucalossi (legge 10/1977) che sottopone al preventivo rilascio della
concessione edilizia qualunque trasformazione urbanistico-edilizia,
norma–principio che il testo unico non avrebbe comunque potuto superare. Ed
infatti, rispetto all’art. 1 della legge 10/1977, il testo unico si limita a
specificare quali siano gli interventi edilizi che importano tale
trasformazione.
Deve peraltro ricordarsi come già prima
dell’emanazione del testo unico fossero state sollevate alcune questioni in
ordine alla legittimità, sul piano costituzionale, di alcune normative regionali
che avevano esteso lo strumento della denunzia di inizio attività ad interventi
che il legislatore nazionale considera soggetti a concessione edilizia (3).
In sede di stesura del testo unico si era voluto
pertanto escludere che alle Regioni fosse consentito di ridurre le ipotesi in
cui è necessario il permesso di costruire attraverso l’estensione dei casi in
cui è sufficiente la denuncia di inizio attività. All’opposto, rientra nella
competenza delle Regioni l’eventuale ampliamento della categoria di interventi
edilizia per i quali è necessario il ricorso al permesso, fermo restando, in
ogni caso, il limite dato dalla esclusione di ogni effetto penale.
Su questo assetto deve tuttavia rilevarsi la
notevole incidenza che verosimilmente avrà la recente legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, oggetto di referendum, la quale, modificando gli artt. 116
e 117 Cost. prevede la competenza esclusiva dello Stato nella normazione in
materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, mentre,
fra le materie di legislazione concorrente rientra quella del governo del
territorio.
Sta di fatto che in diverse Regioni – peraltro tutte
a statuto ordinario - lo strumento della DIA è già previsto dalla legislazione
regionale anche per l’attività di prima edificazione.
2. Rispetto a tale situazione vi ha fatto poi
seguito la c.d. legge Lunardi (legge 21 dicembre 2001, n. 443, recante Delega
al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici
ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive, in Suppl. Ord.
279 alla G.U. n.299 del 27 dicembre 2001), che, riprendendo quanto già
prospettato nell’originario disegno di legge sulla manovra dei cento giorni, ha
stabilito una sostanziale modifica dell’assetto risultante dal testo unico,
prevedendo al comma 6 dell’art. 1 l’assoggettabilità alla denuncia di inizio
attività di una serie di interventi che il testo unico sottopone a permesso di
costruire (4).
In particolare ciò accade anche per gli interventi
ora sottoposti a concessione, purché essi siano specificamente disciplinati da
piani attuativi che contengano precise disposizioni plano-volumetriche,
tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente
dichiarata dal consiglio comunale in sede di approvazione degli stessi piani o
di ricognizione di quelli vigenti.
Peraltro tale disposizione non si applica
immediatamente alle regioni a statuto ordinario. Il comma 12 del citato art. 1
prevede infatti che "le disposizioni di cui al comma 6 si applicano nelle
regioni a statuto ordinario a decorrere dal novantesimo giorno dalla data di
entrata in vigore della presente legge. Le regioni a statuto ordinario, con
legge, possono individuare quali degli interventi indicati al comma 6 sono
assoggettati a concessione edilizia o ad autorizzazione edilizia". Cioè a
dire nell’aprile del 2002.
3. Ancorché la legge 443 debba ritenersi prevalente
in virtù del principio della successione delle leggi nel tempo, il testo unico
e la legge Lunardi necessitano comunque di un coordinamento. E tale esigenza è
stata tenuta presente dal legislatore che, all’art. 1, comma 14 delega il
Governo "ad emanare, entro il 31 dicembre 2002, un decreto legislativo
volto a introdurre nel testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia, di cui all'articolo 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, e
successive modificazioni, le modifiche strettamente necessarie per adeguarlo
alle disposizioni di cui ai commi da 6 a 13".
Evidentemente, proprio per procedere a questi
adeguamenti, si è prospettata la necessità di differire l’entrata in vigore del
testo unico, e lo si è fatto in sede di Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 23 novembre 2001, n. 411, recante proroghe e differimenti di termini,
aggiungendo l’art. 5 bis, il quale
prevede che "il termine di entrata in vigore del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia, è prorogato al 30 giugno 2002".
4. La complessa sequenza di disposizioni – non
ultime le leggi regionali – che viene oggi a disciplinare il settore dei titoli
abilitativi alla edificazione incide, inevitabilmente, anche sulla
realizzazione dei posti auto privati.
L’ordinamento conosce diverse tipologie di parcheggi
privati, tutte caratterizzate da una particolare regolamentazione per ciò che
concerne il titolo per la loro costruzione e da un peculiare regime di
circolazione giuridica.
Si cercherà, pertanto, di esaminare la portata delle
novità introdotte dal testo unico e dalle altre disposizioni che disciplinano
il settore, con riferimento a questi due aspetti, distinguendo fra quei posti
auto realizzati contestualmente alla edificazione del fabbricato e quelli che
vengono creati successivamente a servizio di un edificio già esistente (5).
Il tutto tenuto conto del fatto che il posto auto
può essere ricavato diverse modalità: su aree scoperte; in locali collettivi
ricavati all’interno dell’edificio; ed ancora nel sottosuolo; al piano terreno;
costruendo vere e proprie autorimesse individuali; in aree confinanti con il
fabbricato oppure in un corpo di fabbrica staccato dall’edificio principale (6).
Le diverse modalità di realizzazione e la natura del
titolo abilitativo del posto auto costituiscono normalmente gli indici
attraverso i quali riconoscere la tipologia del parcheggio e, conseguentemente,
stabilire il relativo regime di circolazione. Le modificazioni introdotte alla
recente normativa, pertanto, verranno indubbiamente ad incidere sulla
qualificazione giuridica del parcheggio e inevitabilmente creeranno nuovi dubbi
interpretativi in una materia già di per sé complessa.
1. Il posto
auto "ponte" ed il titolo abilitativo per la sua realizzazione
Il posto auto può essere stato creato
contestualmente alla realizzazione del fabbricato.
Ciò può avvenire, in particolare, per l’ipotesi dei
c.d. parcheggi "ponte" o parcheggi obbligatori, cioè dei posti auto
disciplinati dall’art. 18 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. legge-ponte) che
ha inserito l’articolo 41-sexies
nella legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, così formulato: "nelle
nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse,
debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore
ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione" (7).
L'art. 26, ultimo comma della legge 28 febbraio
1985, n. 47 sul condono edilizio ha poi precisato che "gli spazi di cui
all’art. 18 della legge 6 agosto 1967, n. 765, costituiscono pertinenze delle
costruzioni, ai sensi e per gli effetti degli articoli 817, 818 e 819 codice
civile".
I parcheggi "ponte" sono anche definiti
parcheggi obbligatori, perché la legge urbanistica ne impone obbligatoriamente
la creazione unitamente alla costruzione autorizzata (8). Essi nascono strettamente collegati con la concessione
edilizia, nel senso che il Comune non rilascia la concessione a costruire se il
richiedente non individua contemporaneamente nel progetto assentito questi
posti auto (9).
La norma ha portata generale, nel senso che essa si
applica a tutti gli edifici, sia abitativi che commerciali (10).
Si è peraltro precisato come l’espressione
"spazi per parcheggi" include gli spazi necessari tanto alla sosta
quanto alla manovra ed all’accesso dei veicoli ed essi possono essere ricavati
nella stessa costruzione, oppure in aree esterne, o possono essere realizzati
parte in aree esterne e parte in area interna al fabbricato (11); possono essere ricavati anche in
area che non fa parte del lotto sul quale sorge il fabbricato, purché siano
asservite all’edificio con vincolo permanente di destinazione a parcheggio a
mezzo atto da trascriversi a cura del proprietario (12).
Caratteristica di questi posti auto è dunque lo
strettissimo collegamento con il rilascio del provvedimento che abilita alla
costruzione del fabbricato giacché la pubblica amministrazione non può
autorizzare nuove costruzioni che non siano corredate di dette aree,
costituendo l'osservanza della norma condizione di legittimità della licenza (o
concessione) di costruzione.
Ne deriva che per il rilascio della licenza edilizia
prima, e della concessione edilizia dopo la legge Bucalossi, a partire dal 1°
settembre 1967 per ogni fabbricato di nuova costruzione devono essere previsti
posti auto in misura non inferiore agli standars
previsti dalla legge "ponte".
Ciò implica che l'accertamento della conformità
degli spazi alla misura proporzionale stabilita dalla legge e della loro
idoneità ad assicurare concretamente la prevista destinazione, spetta
esclusivamente alla pubblica amministrazione (13). E, nell’ipotesi in cui si intenda trasferire il posto auto da
un’area ad altra, dovrà sempre ricorrersi alla pubblica amministrazione, che
provvede attraverso il rilascio di una nuova concessione in variante (14):
Con l’ulteriore precisazione che – non avendo l’art.
18 della legge "ponte" un’efficacia retroattiva, l'instaurazione del
vincolo contemplato dalla legge n. 765/1967, può verificarsi solo rispetto alle
"nuove costruzioni", cioè a quelle la cui realizzazione sia avvenuta
in forza di licenza edilizia rilasciata dopo l'entrata in vigore della legge
"ponte" (appunto dopo il 1° settembre 1967) (15): il vincolo a parcheggio pertanto non "trova applicazione
agli edifici realizzati in epoca precedente alla sua entrata in vigore, non
essendo detta norma retroattiva" (16).
Nella dizione "nuove costruzioni"
rientrano le ricostruzioni, mentre ne sono esclusi gli ampliamenti, le
sopraelevazioni e le modifiche, salvo che gli strumenti normativi urbanistici
dispongano diversamente; inoltre la cubatura da valutare come parametro è
costituita dalle sole cubature destinate ad abitazioni, uffici e negozi, con
esclusione degli scantinati, dei servizi e dei c.d. volumi tecnici e al netto
dei muri perimetrali degli edifici (17).
Dunque i posti auto realizzati prima di tale data
sono "parcheggi liberi", non caratterizzati da particolari vincoli in
ordine alla destinazione ed alla loro commerciabilità.
Sotto questo profilo, l’incidenza del testo unico
sulla normativa in esame sembra avere una portata piuttosto limitata, giacché
se prima era il rilascio della licenza (o concessione) edilizia ad essere
subordinato alla previsione di spazi a parcheggio sufficienti per il
fabbricato, lo stesso avverrà dal 1° gennaio 2002 per il permesso di costruire
che della concessione edilizia viene a prendere il posto.
Operando il disposto dell’art. 41 sexies della legge urbanistica quale
condizione per il rilascio del provvedimento abilitante la realizzazione di un
nuovo fabbricato, esso trova applicazione anche per il permesso di costruire
giusto il disposto dell’art. 12 del testo unico che, al comma 1, stabilisce che
"Il permesso di costruire è rilasciato in conformità alle previsioni degli
strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina
urbanistico-edilizia vigente".
E’ appena il caso di ricordare che la prima norma ad
imporre un provvedimento amministrativo per poter edificare fu l’art. 31 della
legge urbanistica (legge 1150/1942), il quale assoggettava l’attività edilizia
al rilascio di licenza anche se soltanto per i centri abitati e per le zone di
espansione previste dal piano regolatore. Le "zone agricole" erano
invece esenti dall’obbligo della licenza edilizia, salvo che rientrassero nella
zona di espansione abitativa, qualifica quest’ultima che poteva essere
stabilita dal piano regolatore, oppure, in casi particolari, anche dal
programma di fabbricazione (18).
Successivamente proprio la legge-ponte (legge
765/1967) aveva esteso la licenza edilizia all’intero territorio comunale,
comprese le zone agricole e le aree non urbanizzate o non destinate
all’urbanizzazione(e contemporaneamente estendendo l’obbligo di licenza
edilizia per gli ampliamenti, le modifiche e le demolizioni delle costruzioni).
Il passaggio dalla licenza alla concessione edilizia
– originariamente prevista per ogni attività comportante trasformazione
urbanistica ed edilizia - si ha invece con la legge Bucalossi (legge 10/1977)
che ha ribadito l’obbligatorietà della concessione per tutto il territorio
nazionale e ha stabilito il rilascio oneroso del provvedimento concessorio (19).
Scopo della concessione era quello di consentire
alla Pubblica Amministrazione di accertare la conformità di un progetto
edilizio alle norme e agli strumenti di pianificazione vigenti nell’area
interessata e di considerarne nel contempo gli aspetti per i quali una sua
valutazione sia configurabile, avendo come effetto fondamentale di rendere
lecito al proprietario un modo di fruizione del bene in precedenza vietatogli (20).
Il testo unico sostituisce alla concessione edilizia
il permesso di costruire: la nuova definizione del provvedimento concessorio (21) sottintende, verosimilmente,
all’esigenza di recuperare al proprietario quello jus aedificandi, la cui inerenza al diritto di proprietà è stata
messa in crisi proprio dalla legislazione urbanistica. Si è scelto, pertanto,
di adottare un termine che lasci intendere che lo jus aedificandi non discende dall’autorità che lo concede, essendo
connaturato alla proprietà (o diritto equipollente), ma che al tempo stesso non
revochi in dubbio che quel diritto è sottoposto, nell’interesse comune, e per
la salvaguardia di superiori valori, ad un regime di governo e di controllo
amministrativo, ancorché significativamente snellito e semplificato nelle forme
introdotte. Per tale motivo, pertanto, si è provveduto a sostituire il termine
concessione con quello di permesso di
costruire, sull’esempio della terminologia adottata in altri Paesi (in
Francia, permis de construction ou de batir)
(22).
L’assentimento alla realizzazione dei parcheggi
attraverso il permesso di costruire rilasciato per l’edificio principale
consente, pertanto, all’operatore del diritto di poter riconoscere nei
parcheggi posti a servizio di fabbricati di nuova costruzione un sicuro indice
del fatto che si tratta di posti auto "ponte" sottoposti al relativo
regime di circolazione.
Peraltro questo indice potrebbe operare anche ove il
fabbricato fosse realizzato – a stregua di quanto prevedono la legge 443/2001 e
le leggi regionali che hanno già previsto questo titolo abilitativo per la
prima edificazione – attraverso la denunzia di inizio attività, allorché
edificio principale e parcheggio di pertinenza siano stati realizzati sulla
base del medesimo procedimento.
2. Il regime
di circolazione del parcheggio "ponte"
Prima di esaminare l’impatto della recente normativa
sulla realizzazione dei posti auto "ponte" è tuttavia necessario
richiamare le conclusioni cui si è giunti riguardo al loro regime di
circolazione.
La natura del vincolo che concerne i parcheggi
"ponte" è stata oggetto di un lungo dibattito, sia in dottrina che in
giurisprudenza.
Inizialmente, infatti, si era sostenuta, soprattutto
in dottrina, l’inesistenza di un vincolo privatistico per i parcheggi
"ponte": l’art. 41 sexies
si sarebbe in sostanza limitato a porre degli standards urbanistici per regolamentare l’attività di costruzione,
stabilendo quanta parte dell’edificio o della sua area di pertinenza dovesse
essere destinata a parcheggio, con la creazione di un vincolo di destinazione
ma non di pertinenzialità e senza che poi rilevasse l’effettivo utilizzo da
parte dei condomini del posto auto, giacché il fine del legislatore era solo
quello di risolvere i problemi di viabilità. Il vincolo di destinazione aveva
rilievo solo nei rapporti fra la pubblica amministrazione ed i privati in sede
di rilascio della licenza o concessione edilizia ma non nei rapporti
interprivatistici. Le conseguenze di tale ricostruzione sul piano della
circolazione non erano di poco momento in quanto, essendo sufficiente al
perseguimento dello scopo della norma la conservazione della utilizzazione del
posto auto a parcheggio, si riteneva che la legge non desse luogo un vincolo di
inalienabilità, nell’irrilevanza del fatto che poi fossero i condomini della
palazzina cui esso è asservito o terzi estranei ad utilizzare il parcheggio (23). Si osservava, peraltro, che
ammettere l’esistenza di un vincolo di inalienabilità derivante dall’art. 18
sarebbe stato incoerente rispetto al sistema urbanistico all’epoca vigente: la
vendita dell’edificio senza spazio per parcheggio avrebbe ricevuto un
trattamento assai più rigoroso che per la stessa vendita di un edificio senza
licenza o concessione edilizia (24).
Di diverso avviso era invece la giurisprudenza, che
ha costantemente affermato che l’art. 41 sexies
ha rilievo anche nei rapporti fra i privati (25) e che, di conseguenza, si riflette in qualche modo anche nella
negoziazione dei posti auto.
In altre parole, l’esigenza che sta alla base dei parcheggi
"ponte" va tutelata sia nella fase realizzativa del posto auto che
nella fase successiva alla sua creazione, collegando allo scopo cui il posto
auto era preordinato anche la sua circolazione giuridica (26).
Ferma restando la valenza anche interprivastica
della norma in esame, la stessa giurisprudenza mostrava poi notevoli difficoltà
nella qualificazione giuridica del rapporto fra il fabbricato ed il posto auto,
di volta in volta ricorrendosi agli schemi della servitù (27), del diritto reale d’uso (28),
della parte comune dell’edificio in condominio (29), della pertinenza (30)
a seconda della fattispecie pratica concretamente verificatasi (31).
Di qui, anche l’esigenza di stabilire le possibili
violazioni dell’art. 41 sexies e le
loro conseguenze, per la quale la giurisprudenza si è orientata distinguendo
fra la titolarità dello spazio a parcheggio – che può appartenere anche a
soggetto estraneo – e il diritto (reale) alla sua utilizzazione che compete, ed
è esclusivo, dei condomini: l’eventuale violazione di questo precetto, cioè
l’attribuzione del diritto di utilizzare il parcheggio a terzi estranei alla
palazzina, avrebbe comportato la nullità (virtuale) del negozio posto in essere
(32).
Vi ha fatto poi seguito, come s’è poc’anzi
accennato, l’art. 26 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, che si è preoccupata
di dare una qualificazione giuridica del rapporto posto auto – edificio,
stabilendo che lo spazio a parcheggio è pertinenza della costruzione ai sensi e
per gli effetti degli artt. 817, 818 e 819 cod. civ. (33).
La norma avrebbe dovuto avere, nelle intenzioni del
legislatore, la finalità non tanto di qualificare la natura giuridica del
rapporto fra posto auto e fabbricato, quanto soprattutto la funzione di rendere
applicabile, attraverso il richiamo delle disposizioni codicistiche sulle
pertinenze, l’art. 818, comma 2, il quale prevede che " le pertinenze
possono formare oggetto di separati atti o rapporti giuridici", da che
anche la giurisprudenza avrebbe dovuto mutare l’orientamento che escludeva la
cessione del posto auto a terzi (34).
E, tuttavia la Suprema Corte a sezioni unite,
seguita poi costantemente dalla giurisprudenza, ha sì preso atto della
definizione del rapporto posto auto–fabbricato data dall’art. 26, ma, in
considerazione del fatto che in questa disposizione la norma della legge
"ponte", lungi dall’esser stata abrogata, vi è anzi richiamata, ha
qualificato tale pertinenza come inscindibile (35).
In sostanza, secondo la Cassazione, la legge sul
condono si è limitata a prendere posizione sul problema dell’assetto
civilistico del rapporto senza peraltro modificare la portata dell’art. 18
della legge 765/1967.
Sul piano pratico ciò si traduce nella seguente
affermazione: il vincolo che lega il posto auto al fabbricato è un vincolo pertinenziale
ma indissolubile; sicché, mentre a nulla rileva l’assetto proprietario
parcheggio, che potrà appartenere indifferentemente a tutti i condomini, ad uno
solo di essi o anche ad un terzo estraneo alla palazzina, quanto alla
utilizzazione del posto auto questa deve necessariamente restare a favore dei
titolari delle unità abitative.
Pertanto, all’esito di questa ricostruzione, il
rapporto che si viene a creare fra edificio e posto auto è tale che
quest’ultimo potrà pure esser ceduto a soggetti estranei alla palazzina, ma
anche in tal caso dovrà essere fatta salva la destinazione a parcheggio, che
resterà comunque di pertinenza del fabbricato, sicché il diritto alla sua
utilizzazione spetterà solo ai condomini.
La ricostruzione offerta dalla Cassazione viene
peraltro supportata dalla considerazione che se è vero che l’art. 818 comma 2
ammette la disponibilità separata della pertinenza, è altrettanto vero che il
codice civile fa riferimento a rapporti pertinenziali creati dall’autonomia
privata, mentre nel caso dei parcheggi "ponte" tale rapporto ha la
sua fonte nella legge: e la legge sembra operare su un duplice piano, quello
privatistico della qualificazione del rapporto (pertinenza) e quello
pubblicistico relativo alla destinazione del posto auto, il quale viene
certamente a comprimere l’autonomia privata nel senso che la disponibilità ex art. 818 non può pregiudicare la
destinazione.
Secondo la Suprema Corte il diritto sulle aree a
parcheggio previste dalla legge "ponte" costituisce un vincolo
pubblicistico di destinazione, imposto dalla legge a favore dei condomini del
fabbricato cui accede, che ha natura reale, che si trasferisce automaticamente
con il trasferimento dell’abitazione (36).
Il diritto in questione, ribadendo il concetto già
espresso prima della legge 47, avrebbe, secondo la Cassazione, natura di
diritto reale d’uso posto quale limite del diritto di proprietà dell’area (37); diritto d’uso che è
prescrittibile per mancato esercizio protratto per venti anni, in quanto
riconducibile allo ius in re definito
dall’art. 1021 (38).
La Suprema Corte ha peraltro precisato che pur
spettando tale diritto ex lege, esso
non è gratuito ma va compensato con una somma da determinare, in mancanza
dell’accordo fra le parti, secondo il tipo di godimento che viene attribuito (39). Ciò significa che, normalmente,
il corrispettivo per il posto auto è compreso in quello di cessione dell’unità
abitativa, quando le parti abbiano espressamente negoziato, con prezzo globale,
anche le aree a parcheggio. Ma ciò non significa, tuttavia, che l’alienazione
dell’unità abitativa implichi necessariamente il trasferimento del parcheggio,
purché, in ogni caso, venga rispettato il diritto reale all’utilizzo del posto
auto da parte del condomino (40).
Si è voluta inoltre precisare la situazione del
parcheggio "ponte" allorché il bene principale sia un edificio
condominiale: se l’ipotesi normale è quella in cui il parcheggio sia posseduto uti domini, da tutti i condomini
dell’edificio, nulla vieta che esso appartenga ad un solo condomino o al
costruttore della palazzina o ad un terzo estraneo, purché, come detto, tutti i
condomini possano godere del posto auto.
In tale ipotesi, detti spazi ricadono fra le parti
comuni ex art. 1117 cod. civ. quando
appartengano in comunione a tutti i condomini ovvero vengano a costituire
oggetto di un diritto reale d'uso spettante ai condomini medesimi, allorché la
relativa proprietà competa a terzi estranei alla collettività condominiale o ad
un solo dei componenti di questa Si è altresì precisato che la riserva di
proprietà da parte del costruttore impedisce che dette aree siano considerate
comuni ex art. 1117 codice civile (41).
Quanto all’eventuale atto di disposizione del posto
auto pertinenza dell’edificio, questo può certamente aver luogo ma il rapporto
pertinenziale sopravvive anche dopo la cessione dell’area come rapporto reale
che attribuisce al proprietario della costruzione il diritto reale d’uso del
parcheggio (42).
Dalla complessiva rilettura della giurisprudenza sui
parcheggi "ponte" può infatti evincersi come i giudici si siano
generalmente orientati a ritenere parzialmente nullo - con conseguente
sostituzione ope legis delle clausole
invalide con la norma imperativa - il contratto di vendita dell’appartamento
che non rispettasse il vincolo di destinazione: e ciò tanto per l’ipotesi in
cui questo non fosse accompagnato anche dal trasferimento della proprietà del
posto auto; quanto per il caso in cui, riservando il proprietario costruttore
la titolarità del posto auto per sé o per altri, non fosse comunque garantito
il diritto reale d’uso del parcheggio a favore dell’acquirente. In tale ultima
evenienza, dunque, si è sostenuta sì la possibilità di una riserva della
proprietà a favore di soggetto non condomino (costruttore o terzo) ma pur sempre
accompagnata dal riconoscimento del diritto d’uso in favore del condomino (43).
In altre parole, il diritto reale d’uso ha ragion
d’essere allorquando il posto auto non passi in proprietà agli acquirenti delle
varie unità abitative perché in caso contrario il diritto di utilizzare l’area
a parcheggio rientra fra le varie facoltà che contraddistinguono l’esercizio
del diritto di proprietà. Fermo restando, peraltro, anche in questo caso, il
fatto che chi è divenuto proprietario dell’area a parcheggio, non può disporne
a suo piacimento, perché il vincolo di destinazione d’uso conserva sempre la
sua effettività e verrebbe pur sempre a riemergere allorquando si verifichi una
divaricazione tra proprietà della pertinenza e proprietà della cosa principale (44).
Ciò comporta una compressione del diritto del
proprietario del posto auto (nel quale è normalmente insito anche il diritto
d’uso) in favore di colui che è proprietario o comunque fruitore del bene
principale del rapporto pertinenziale e, in definitiva anche la compressione
dell’autonomia privata.
In estrema sintesi: il vincolo posto dalla legge
"ponte" è un vincolo di destinazione pubblicistico che ha natura
reale e che deve essere sempre rispettato; il posto auto si qualifica come
pertinenza inscindibile dell’edificio e la sua utilizzazione spetta sempre a
colui che ha in godimento il bene principale; ciò non esclude che la proprietà
del bene spetti a soggetti diversi, tuttavia anche in tale ipotesi colui che ha
il diritto di godimento dell’appartamento sarà titolare, ope legis, del diritto reale d’uso del parcheggio; a queste
condizioni (e cioè nel rispetto del diritto reale d’uso) è lecita anche la
alienazione a terzi del posto auto.
Le predette conclusioni possono poi tradursi in una
casistica che è stata di recente argutamente delineata (45):
1) se il costruttore cede al futuro condomino il
singolo appartamento e tace sul posto auto, poiché il questo costituisce
pertinenza necessitata, cioè che nasce per legge, , per effetto dell'art. 817
c.c., il trasferimento dell'alloggio comporterà, nel silenzio pattizio, anche
il trasferimento del posto auto;
2) se il costruttore cede al futuro condomino il
singolo appartamento ma riserva a sé la proprietà del posto auto, tale riserva
va interpretata nel senso che essa non può pregiudicare la utilizzabilità, del
parcheggio da parte del condomino, altrimenti ciò darebbe luogo a nullità
parziale del contratto. In tal caso non è inopportuno precisare in atto che la
riserva di proprietà non pregiudica il diritto reale d'uso a parcheggio a
vantaggio dell'intero condominio;
3) se il costruttore cede a terzi estranei al
condominio il posto auto, valgono le considerazioni svolte per l’ipotesi
precedente;
4) se il costruttore cede ad un singolo condomino un
posto auto determinato (box, posto auto realizzato sul terreno ma individuato
perché contrassegnato in qualche modo), tenendo conto del fatto che la legge
"ponte", come anche la legge 47/1985, fa riferimento solo alle
"costruzioni, sicché non è chiaro se tale termine debba riferirsi
all'intero condominio, oppure ai singoli appartamenti, la soluzione è più
articolata, dovendosi essenzialmente basare sul concetto di
"sufficienza" dei posti auto. E così:
"- è da ritenersi che la norma sia soddisfatta
allorquando le aree a parcheggio siano di proprietà comune dei condòmini,
analogamente a quanto avviene per i beni disciplinati dall'art. 1117 c.c.
Infatti chi ha la proprietà dell'area ha anche il diritto di utilizzarla a fini
di parcheggio. In tal caso l'utilizzazione concreta dei posti auto potrà
costituire oggetto di delibera dell'assemblea condominiale;
- è da ritenersi soddisfatta la norma allorquando
ogni posto auto identificato e separato dagli altri sia ceduto a singoli
condòmini, a patto che tutti questi ultimi restino soddisfatti e nessuno dei
condòmini resti senza parcheggio;
- se i posti auto siano ceduti ai singoli condòmini
ma risultino insufficienti, per cui anche un solo condomino ne resti privo, è
da ritenersi che, ferma restando la validità dell'acquisto dei singoli posti
auto, questi (tutti, si badi) siano assoggettati al diritto reale d'uso a
favore del condomino insoddisfatto, sul presupposto che se sull'area a
parcheggio manca la titolarità del diritto di proprietà, deve comunque
ritenersi esistente il diritto reale d'uso.
Evidentemente niente vieta che i condòmini
concertino tra loro (non più sul piano condominiale, ma uti singuli) il modo per soddisfare l'interesse del condomino
insoddisfatto
Pertanto nel procedere alla rogazione dell'atto
traslativo del singolo posto auto al singolo condomino, occorre fare attenzione
a calcolare la capienza dei parcheggi; in caso contrario si suggerisce di
inserire nell'atto apposita clausola che renda giustizia al condomino
insoddisfatto. E qui va fatta una precisazione finale. Il posto auto è
pertinenza non a favore di un soggetto, ma a favore del bene-costruzione;
pertanto non ne può disporre il singolo condomino, il quale non può né
validamente rinunciare alla sua acquisizione, né validamente rinunciarvi una
volta che l'abbia acquisito, né validamente cederlo ad altri estranei al
fabbricato" (46).
Va, infine, sottolineato, come il legislatore del
testo unico ha - forse inconsapevolmente – abrogato l’art. 26 della legge
47/1985 (art. 136, comma 2), e con esso anche l’ultimo comma che qualificava
come pertinenze gli spazi per parcheggio di cui all’art. 18 della legge 6
agosto 1967, n. 765. Gli effetti di tale novità non sembrano, però, potere
incidere più di tanto sulle conclusioni cui è pervenuta la giurisprudenza in
ordine al regime di circolazione dei posti auto, giurisprudenza che, come si è
accennato in precedenza si è attestata sulle medesime posizioni già sostenute
prima della vigenza della legge del 1985 (47).
3.
realizzazione di posti auto "ponte" in misura superiore al rapporto
previsto dalla legge. Individuazione dei parcheggi in esubero e loro regime di
circolazione.
Come si è in precedenza accennato, l’articolo 41-sexies nella legge urbanistica 17 agosto
1942, n. 1150, stabilisce un rapporto proporzionale fra spazio destinato a
parcheggio e volumetria dell’edificio: "nelle nuove costruzioni ed anche
nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse, debbono essere riservati
appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per
ogni dieci metri cubi di costruzione". Rapporto proporzionale che, come si
è detto, è stato peraltro modificato a seguito della legge 122/1989.
Si ritiene comunemente che i posti auto realizzati
in eccedenza rispetto agli spazi minimi richiesti dalla legge "ponte"
non siano soggetti ai vincoli nella circolazione giuridica da questa stabiliti (48).
Tali parcheggi, non diversamente da quelli
realizzati prima della entrata in vigore della legge "ponte",
sarebbero parcheggi liberi, privi di vincoli nella loro circolazione.
Infatti essi si collocano al di fuori dello standard urbanistico richiesto per il
rilascio della concessione, e per tale ragione, essendo già soddisfatte le
esigenze che sono alla base della imposizione del vincolo pubblicistico di
destinazione, potrebbero anche essere alienati in piena proprietà o concessi in
godimento a terzi.
Rispetto a tali conclusioni, tuttavia, è necessaria
qualche precisazione.
In primo luogo deve ritenersi irrilevante, per le
stesse ragioni che portano alla esclusione del regime "ponte" per i
parcheggi realizzati prima dell’entrata in vigore della legge, la modificazione
del rapporto proporzionale operata dalla legge 122/1989: se, infatti, i posti
auto in esubero e dunque "liberi" sono stati realizzati quando la
legge "ponte" prevedeva ancora un rapporto di un metro quadrato di
posti auto per ogni venti metri cubi di costruzione, l’assenza di vincoli alla
loro circolazione non si può dire pregiudicata per effetto della modifica
dell’art. 41 sexies.
In secondo luogo occorre puntualizzare le modalità
per la concreta individuazione dei posti auto in eccedenza rispetto allo standard "ponte", in mancanza
di criteri legali al riguardo.
Si dovrà pertanto fare riferimento alla concessione
(o licenza) ed i relativi elaborati, in modo tale da pervenire, per quanto
possibile, alla determinazione degli spazi.
Ove questi non diano riscontri - come sovente
accade, soprattutto allorquando l'area destinata a parcheggio non abbia
costituito oggetto di atto di asservimento a favore del Comune, regolarmente
trascritto e contenente l'individuazione grafica dell'area – si dovrà fare
riferimento essenzialmente alla autonomia delle parti (49).
"Sarà cioè possibile ed opportuno che il
costruttore, prima di iniziare la vendita delle unità immobiliari del fabbricato,
in occasione della predisposizione del regolamento del futuro condominio ovvero
nel primo atto di vendita, individui i parcheggi rientranti nello standard legale e quelli eccedenti
rispetto al medesimo e come tali sottratti alla disciplina della legge "ponte".
Sarà inoltre possibile che tale individuazione venga effettuata successivamente
da tutti i condomini di comune accordo . In mancanza anche di una siffatta
regolamentazione l'individuazione dei parcheggi eccedenti rispetto allo standard non potrà che desumersi di
fatto dalla circostanza che il costruttore se ne sia riservata la proprietà e
l'uso o comunque non li abbia trasferiti agli acquirenti delle singole unità
immobiliari, sempre che naturalmente abbia provveduto, in sede di vendita delle
singole unità immobiliari, ad attribuire alle stesse la proprietà e/o l'uso di
spazi per parcheggio nella misura legale. Pertanto in caso di successiva
vendita del solo spazio per parcheggio, al fine di richiamare l'attenzione dei
contraenti sulla disciplina in oggetto, sarà opportuno che la parte alienante
dichiari e garantisca che tutte le unità immobiliari del fabbricato di cui fa
parte l'immobile ceduto dispongono di appositi spazi per parcheggio in misura
conforme alla vigente normativa e che pertanto il parcheggio ceduto è eccedente
rispetto allo standard legale" (50).
V’è infine da segnalare la prassi di alcuni Comuni
che pretendono atti d’obbligo per i posti auto realizzati in eccedenza con
imposizioni di ulteriori vincoli come quello della alienabilità esclusivamente
ad soggetti proprietari di appartamenti entro una dato raggio dalla ubicazione
dei parcheggi o della pertinenza dell’appartamento di proprietà come per i
parcheggi Tognoli.
In tali ipotesi non sembra che gli ulteriori
vincoli, non trovando fonte nella legge - bensì in atti amministrativi
dell’ente locale (le delibere) ovvero negli atti d’obbligo (51) - possano seriamente inficiare la validità delle conclusioni
sopra esposte in ordine alla libera commerciabilità del posto auto in esubero
rispetto allo standard
"ponte".
La dottrina ha evidenziato la possibile duplice
valenza dell’atto d’obbligo, il quale può essere meramente riproduttivo di un
vincolo già esistente nella legge o nel piano regolatore, e dunque confermativo
di uno standard già esistente; ovvero
innovativo rispetto al regime urbanistico normativamente o amministrativamente
stabilito (52).
Interessa qui, chiaramente, la seconda ipotesi, per
la quale i problemi di qualificazione giuridica si intrecciano con quelli della
connessa esigenza di pubblicità.
Sul primo aspetto, i risultati ai quali si giunge
attraverso la riconduzione delle fattispecie concrete nascenti dalla prassi dei
comuni agli schemi previsti dal codice civile non risultano appaganti (53), mentre per quel che concerne il
profilo della pubblicità, non sembra che questa, pur se attuata, possa incidere
sul regime di circolazione del bene, dato che essa si pone chiaramente al di
fuori della funzione dichiarativa. L’impegno a non vendere, o a vendere
soltanto ad una determinata cerchia di soggetti, non trovando fonte nella legge
in un corrispondente divieto, assume una valenza meramente pattizia che come
tale non impedisce una valido acquisto da parte del terzo.
Anche in tal caso, infatti, trova pur sempre
applicazione il principio secondo il quale la nullità non può esser disposta
che per legge, sicché il vincolo, che pure può accompagnarsi ad un divieto di
alienazione, ha una efficacia limitata alle parti, giusto il disposto dell’art.
1379 cod. civ..
4. Posto auto
"ponte", parcheggio libero, concessione edilizia e permesso di
costruire. In particolare i parcheggi realizzati in sede di ristrutturazione
edilizia
Come si è in precedenza accennato, il testo unico
dell’edilizia non prevede più, quale provvedimento abilitativo alla
edificazione del fabbricato, lo strumento della concessione edilizia, bensì il
permesso di costruire.
Si è già detto come tale provvedimento sia un sicuro
indice della sussistenza della parcheggio "ponte", e del correlativo
vincolo: allorché il parcheggio sia realizzato contestualmente alla prima
edificazione, assentita con permesso di costruire, non potrà non trattarsi di
parcheggio ai sensi della legge 765/1967, i cui standard devono esser rispettati così come in precedenza accadeva
per la licenza e per la concessione edilizia.
Va da sé che anche per quel che concerne la
individuazione dei posti auto eccedenti lo standard,
e perciò liberi, si potrà far riferimento agli stessi criteri sopra esaminati
con riferimento alla concessione.
In linea di principio queste considerazioni
dovrebbero apparire sufficientemente orientative.
Vi è però un’ipotesi che merita di essere
attentamente vagliata ed è quella che concerne il rilascio della concessione
edilizia o del permesso di costruire che si riferiscano non già alla prima
edificazione, bensì ad una successiva ristrutturazione del fabbricato già
esistente, questione peraltro non nuova, poiché già sottoposta al vaglio della
giurisprudenza sotto il previgente regime concessorio.
La Suprema Corte, ribadendo la natura pubblicistica
del vincolo imposto dalla legge 765/1967, ha infatti affermato che ove la
ristrutturazione edilizia di fabbricati già esistenti dia luogo alla
realizzazione di edifici dotati di spazi di parcheggio, questi ultimi debbono
comunque ritenersi soggetti al vincolo di cui alla legge "ponte" (54).
Ma in tal modo, la Cassazione viene ad affermare
implicitamente due principi: da un lato che la ristrutturazione che pure
implica il rilascio della concessione edilizia non comporta con sé l’obbligo di
realizzare i posti auto rispetto agli edifici preesistenti alla legge 1967, che
ne erano privi, quand’anche detta ristrutturazione implichi la creazione di
fabbricati nuovi; dall’altro lato che, ove i privati spontaneamente realizzino
i posti auto, questi saranno comune soggetti alla disciplina "ponte".
La soluzione cui perviene la citata sentenza sembra
in qualche modo trovare una via di mezzo fra le due opposte soluzioni della
irrilevanza dello standard
"ponte" rispetto agli edifici già esistenti (sicché i posti auto
realizzati sarebbero liberi) ovvero la sua completa applicazione(il rilascio
della concessione per la ristrutturazione, specie se implicante la creazione di
fabbricati autonomi, sarebbe in pieno soggetta all’art. 18 della legge 765,
sicché la concessione non potrebbe esser rilasciata se non fosse prevista la
realizzazione dei posti auto).
Va comunque sottolineato che il problema potrebbe
oggi considerarsi in parte ridimensionato, a seguito dell’entrata in vigore del
testo unico.
L’art. 3 (definizione
degli interventi edilizi) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, alla lettera d), qualifica infatti come interventi di ristrutturazione edilizia,
gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme
sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in
parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la
sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la
modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli
interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli
consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un
fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche
dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni
necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica".
La lettera e)
dello stesso articolo precisa invece quali sono gli interventi di nuova costruzione, e cioè quelli di trasformazione
edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite
alle lettere precedenti (55).
L’art. 10 (Interventi
subordinati a permesso di costruire (legge n. 10 del 1977, art. 1;legge 28
febbraio 1985, n. 47, art. 25, comma 4) assoggetta espressamente tanto le
ristrutturazioni edilizie quanto interventi di nuova costruzione, al permesso
di costruire.
Essendo stata introdotta una precisa definizione
delle due fattispecie si può oggi affermare che - con il ridimensionamento
della categoria degli interventi di ristrutturazione (demolizione e successiva
fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area
di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente) - solo per
gli interventi di nuova costruzione trovi applicazione l’art. 18 della legge
765/1967. Viceversa, ove si tratti di vera e propria ristrutturazione,
l’eventuale realizzazione di posti auto non dovrebbe soggiacere ai vincoli
della legge "ponte". Si tratterà allora di verificare se tali
parcheggi siano assoggettati ad altra disciplina, altrimenti essi dovranno
considerarsi quali parcheggi liberi.
Anche qui occorre però notare come tale disciplina
vada integrata con le dalle disposizioni della legge Lunardi, che prevede la
possibilità del ricorso alla d.i.a. per le ristrutturazioni edilizie in
alternativa al permesso di costruire (art. 1, comma 6, lettera b).
Un’altra ipotesi che merita di esser vagliata è
quella della assoggettabilità dei posti auto al vincolo di cui all’art. 18
della legge 6 agosto 1967, n. 765 nell’ipotesi in cui l’edificio sia stato
assentito con licenza edilizia anteriore al 1° settembre 1967, ma i cui lavori
di costruzione siano iniziati successivamente a tale data e per il quale sono
state poi rilasciate diverse licenze in variante, volte anche all’ampliamento
degli spazi adibiti a parcheggio.
Occorre qui distinguere fra quei posti auto che
siano stati realizzati in forza della licenza originaria e quelli realizzati in
forza delle varianti.
Per quanto concerne i posti auto
"iniziali", cioè quelli previsti nella licenza originaria, si pongono
in sostanza due alternative:
o considerare la licenza rilasciata conformemente
alla normativa anteriore al 1° settembre 1967 come valida ed efficace sotto
tutti i profili, e dunque ritenere irrilevante lo ius susperveniens, posto che il provvedimento abilitativo consente
la realizzazione di posti auto che non sono gravati da alcun vincolo – se non
quello della destinazione a parcheggio, a prescindere da quelli che ne saranno
i soggetti utilizzatori – ancorché essi siano stati costruiti dopo l’entrata in
vigore della legge "ponte" e sempre che la licenza non sia nel
frattempo scaduta. Soluzione, questa, che appare preferibile anche in
considerazione del fatto che se il rispetto delle prescrizioni dell’art. 18 è
condizione per il rilascio della licenza, tale normativa non potrebbe aver
rilevanza rispetto ad una licenza già rilasciata;
oppure ritenere operante lo standard previsto dall’art. 18 anche rispetto alle licenze
anteriori al 1° settembre, ove i lavori non siano a tale data già iniziati,
seguendo una interpretazione meramente letterale della norma che si riferisce
alle "nuove costruzioni" e dunque incentrando tutto sull’elemento
fattuale della edificazione. Ma, in tal caso, il Comune avrebbe dovuto imporre
– conformemente alla ricostruzione che s’è data dell’art. 18 – o una
integrazione (variante) della licenza iniziale per l’asservimento dei posti
auto al fabbricato, o avrebbe dovuto revocare la licenza per rilasciarne
successivamente una nuova nel presupposto della destinazione dei parcheggi a
servizio del fabbricato.
Ciò posto, sembra pertanto doversi escludere
l’assoggettabilità al vincolo "ponte" dei posti auto
"iniziali".
Passando ora all’esame del problema relativo ai
posti auto realizzati in forza di variante, deve preliminarmente precisarsi il
rapporto che intercorre fra quest’ultima e la concessione iniziale.
Sul punto, la giurisprudenza amministrativa sembra
orientata a riconoscere un rapporto di dipendenza fra concessione (o licenza)
edilizia e la sua successiva variante (56).
La variante di una concessione edilizia è infatti un
atto sostanzialmente confermativo di
questa, che autorizza modificazioni soprattutto qualitative e di limitata
consistenza, in relazione – di regola – a necessità sopravvenute nel corso
della costruzione (57).
Sulla scorta di tali principi s’è dunque affermato
che attesa la mancanza di autonomia tra il provvedimento di variante e l'atto
di concessione originaria, devono ritenersi inapplicabili, in sede di rilascio
di una concessione edilizia in variante, le sopravvenienze normative
intervenute medio tempore (58).
In sostanza, quanto affermato dalla giurisprudenza
amministrativa sembra potersi tradurre, per l’ipotesi al vaglio, nella
irrilevanza della normativa prevista dalla legge "ponte" rispetto
alla variante alla licenza anteriore all’entrata in vigore della legge 765.
5. L’ulteriore
sviluppo normativo: la legge Lunardi e la normativa regionale.
Rispetto al quadro qui delineato, l’entrata in
vigore della legge Lunardi rende tuttavia necessarie alcune precisazioni.
L’art. 1, comma 6 della legge 443, infatti, prevede
alla lettera c) che gli interventi
ora sottoposti a concessione, se specificamente disciplinati da piani attuativi
che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e
costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal
consiglio comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione
di quelli vigenti, possono essere realizzati, in base a semplice denuncia di
inizio attività. Analoghe disposizioni si riscontrano nella normativa di alcune
Regioni, quali Lombardia, Toscana e Campania (59).
Ciò implica, pertanto, la possibilità di parcheggi
"ponte" realizzati – come il fabbricato principale - sulla base della
denunzia di inizio attività anziché del permesso di costruire.
Ma anche per gli edifici realizzati sulla base della
semplice d.i.a. vale l’obbligo di cui all’art. 18 della legge 765, dato che lo
strumento della d.i.a. opera in sostituzione del permesso di costruire, nel
presupposto della conformità, non solo rispetto ai piani attuativi, ma anche
rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente.
Sotto questo profilo, il titolo abilitativi può
ancora esser indicativo del regime cui è soggetto il posto auto: se anche per i
fabbricati realizzati sulla base della d.i.a. trova applicazione l’art. 18
della legge "ponte" allora dal fatto che la realizzazione del
parcheggio sia stata assentita con lo stesso procedimento con il quale si è costruito
il fabbricato, potrà desumersi, con un certo margine di sicurezza, che si
tratta di parcheggi sottoposti ai limiti di circolazione di cui alla legge
"ponte".
V’è peraltro da precisare, in ordine alla
circolazione dei posti auto "ponte", quali siano le formalità
negoziali da osservare, dato che, come la stessa giurisprudenza ammette, è
possibile il trasferimento della proprietà del posto auto a terzi purché ne sia
salvaguardato il diritto d’uso a favore dei "fruitori" dell’edificio.
Il problema è dato dall’art. 17 della legge 47 (ma
lo stesso è a dirsi per l’art. 46 del testo unico) che menziona soltanto la
concessione edilizia (o il permesso di costruire) come ipotesi della quale
tener conto ai fini della commerciabilità degli edifici: pertanto se ne dovrebbe
ricavare la conclusione che soltanto le costruzioni che richiedono la
concessione o il permesso di costruire meritino attenzione ai fini della
nullità negoziale disciplinata dalla norma.
Ma è proprio il carattere di alternativa alla
concessione che induce a ritenere applicabile l’art. 17 - sia pure con alcune
peculiarità legate al fatto che trattasi di procedimento e non di provvedimento
– a quei posti auto autonomamente commercializzati e che sono stati realizzati
sulla base della denuncia di inizio attività.
V’è poi da aggiungere che ogni interpretazione della
normativa in esame che si limitasse al solo tenore letterale sarebbe comunque
fuorviante: paradossalmente si potrebbe anche sostenere l’assoluta
incommerciabilità di tutto ciò che è abilitato con la d.i.a., dato che per
l’art. 17 ogni atto che implica il trasferimento di edificio, o parte di esso,
richiede l’indicazione degli estremi del permesso o della concessione. Allora
non resterebbe altra alternativa che quella di richiedere tale permesso.
Se invece si guarda alla ratio e alla sostanza di queste norme non si può non condividere la
conclusione secondo la quale per il trasferimento degli immobili soggetti a
denunzia di inizio attività sia comunque richiesta l’indicazione degli estremi
della d.i.a..
6. Conclusioni
Si può in definitiva affermare che il testo unico
non sembra avere apportato, rispetto ai parcheggi "ponte",
particolari novità. Il permesso di costruire, così come prima accadeva per la
licenza e per la concessione edilizia, può essere rilasciato solo in conformità
alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della
disciplina urbanistico-edilizia vigente, e pertanto – nella realizzazione di
nuovi fabbricati – solo ove sia prevista la realizzazione di posti auto in
misura corrispondente (almeno) allo standard
previsto dalla legge "ponte". Per l’operatore del diritto è piuttosto
agevole riconoscere la natura di parcheggio "ponte" (e dunque la
sussistenza del vincolo di destinazione) al parcheggio la cui realizzazione sia
stata assentita contestualmente al rilascio del permesso di costruire il
fabbricato, ovvero la cui realizzazione sia avvenuta in base ad un unico
procedimento d.i.a.. Restano confermati i criteri elaborati dalla prassi per la
distinzione, nell’ambito di questi parcheggi, fra quelli liberi e quelli
vincolati.
(1) Così, la Relazione illustrativa del testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Nucleo per la semplificazione delle
norme e delle procedure.
(2) Sul punto si veda il parere
n. 52/2001 del Consiglio di Stato, pronunciato nella Adunanza generale del 29
marzo 2001.
(3) È il caso della legge
Regione Lombardia, 19 novembre 1999, n. 22, cui ha fatto seguito anche una
ulteriore legge regionale di "interpretazione autentica" (legge 23
novembre 2001, n. 18); della legge Regione Toscana 14 ottobre 1999, n. 52, e,
da ultimo, della legge Regione Campania 28 novembre 2001, n. 19. Peraltro, con
due recenti sentenze la Cassazione penale è intervenuta in argomento (Cass.
Sez. III penale, 23 gennaio 2001, n. 204; Cass. Sez. III penale, 25 gennaio
2001, n. 263) ed è pervenuta alla conclusione che la legge regionale non può
essere interpretata in modo tale che essa abbia inteso sconfinare rispetto ai
limiti segnati dalla legge nazionale. Ed anzi, conclude la Corte di Cassazione,
proprio il fatto che la legge regionale non possa essere interpretata in modo
tale che essa abbia inteso derogare alla legge nazionale, è il motivo per cui
non appare proponibile su questo punto una questione di legittimità
costituzionale innanzi alla Corte costituzionale. Sul punto si veda G. CASU, Denuncia di inizio attività e legislazione
regionale, studio del Consiglio Nazionale del Notariato, in corso di
pubblicazione.
(4) "6. In alternativa a
concessioni e autorizzazioni edilizie, a scelta dell'interessato, possono
essere realizzati, in base a semplice denuncia di inizio attività, ai sensi
dell'articolo 4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493, come sostituito
dall'articolo 2, comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e successive
modificazioni:
a) gli interventi edilizi
minori, di cui all'articolo 4, comma 7, del citato decreto-legge 5 ottobre
1993, n. 398;
b) le ristrutturazioni
edilizie, comprensive della demolizione e ricostruzione con la stessa
volumetria e sagoma. Ai fini del calcolo della volumetria non si tiene conto
delle innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica;
c) gli interventi ora
sottoposti a concessione, se sono specificamente disciplinati da piani
attuativi che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche,
formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata
dal consiglio comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di
ricognizione di quelli vigenti. Relativamente ai piani attuativi che sono stati
approvati anteriormente all'entrata in vigore della presente legge, l'atto di
ricognizione dei piani di attuazione deve avvenire entro trenta giorni dalla
richiesta degli interessati; in mancanza si prescinde dall'atto di
ricognizione, purché il progetto di costruzione venga accompagnato da apposita
relazione tecnica nella quale venga asseverata l'esistenza di piani attuativi
con le caratteristiche sopra menzionate;
d) i sopralzi, le addizioni,
gli ampliamenti e le nuove edificazioni in diretta esecuzione di idonei
strumenti urbanistici diversi da quelli indicati alla lettera c), ma recanti analoghe previsioni di
dettaglio.
(5) Per questi ultimi,
tuttavia, si rinvia ad altro studio che del presente costituisce una appendice.
(6) Paradiso, Le aree destinate a parcheggio privato tra
la vecchia disciplina e nuove tipologie legislative, in Riv. crit. dir. priv., 1989, 481.
(7) Nel testo originario,
antecedente alla legge 24 marzo 1989, n. 122, il rapporto era fissato fra un
metro quadrato per ogni venti metri cubi.
(8) Sulla ratio dell’art. 18 della legge "ponte", M. Ieva, Gli spazi destinati a parcheggio nella legge
Tognoli e nella legge n. 765 del 1967: discipline e problematiche a confronto,
in La disciplina degli spazi per
parcheggio, a cura di Ieva, Milano, 1992, 65, il quale rileva come la norma
del 1967 appare indirizzata agli enti preposti allo sfruttamento ed alla
pianificazione territoriale ed è norma di
applicazione assolutamente generale cosicché il mezzo tecnico utilizzato
dal legislatore è quello dell’intervento pubblico. Secondo G. Alpa, Destinazione di aree adibite a
"parcheggio" e controllo degli atti di disposizione, in Giur. It., 1982, IV, 254, il fine del
legislatore è quello di migliorare la viabilità, agevolare l’accesso agli
edifici, consentire uno snellimento del traffico, integrando con spazi privati
destinati a posteggio quelli pubblici, largamente insufficienti alle esigenze
di una motorizzazione sempre più diffusa.
(9) G. Casu, I parcheggi obbligatori (o parcheggi
"ponte"), in Riv. Not.,
2001, 710 ss.
(10) G. Casu, I parcheggi nella contrattazione privata,
in Notariato, 1998, 459
(11) Cass. 20 marzo 1989, n.
1390; Cass. 27 marzo 1993, n. 4934.
(12) Così la Circolare Ministero
lavori pubblici 28 ottobre 1967, n. 3210, in Riv. giur. ed., 1967, II, pag.
342.
(13) Così Cass. 27 aprile 1993,
n. 4934.
(14) Sul punto, Casu, In tema di parcheggi "ponte",
in Riv. Not., 2000, 1186. In
giurisprudenza, Cass. 6 dicembre 1996, n. 10883,in Foro it., 1997, I, 468
(15) G. Laurini, L. Malaguti, G.
Santarcangelo, Gli spazi a parcheggio
nella legge 6 agosto 1967 n. 765, in Studi
e materiali, III, Milano, 1989-1991, 105.
(16) Cass. 17 dicembre 1985, n.
6412, in Giur. It., 1987, I, 1, con
nota di A. Barba; Cass. 20 luglio 1999 n. 7766; Cass. 28 ottobre 1992, n.
11731, in Giust. civ., 1993, I, 2768.
(17) Circolare Ministero lavori
pubblici 28 ottobre 1967, n. 3210, cit.;
Casu, I parcheggi nella contrattazione
privata, cit., 459.
(18) Sul punto, G. Casu – N.
Raiti, Condono edilizio ed attività
negoziale, Milano, 1999, 31 ss.
(19) Cfr. in sintesi in questo
senso Consiglio nazionale del notariato, Nota 23 giugno 1995, n. 1742, in
Consiglio nazionale del notariato, Condono
edilizio. Circolari, studi e riflessioni del Notariato, Milano, 1999, pag.
380.
(20) Cfr. L. Mazzarolli, Concessione e autorizzazione edilizia, in
Digesto delle Discipline Pubblicistiche, vol.
III, Torino, 1987, 272; così anche N. Assini – P. Martini, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, 545.
(21) Il procedimento per il
rilascio del permesso di costruire (artt. 20 e 21 T.U.) può esser così
sintetizzato: 1) domanda per ottenere il permesso allo sportello unico,
corredata della prescritta documentazione; 2) entro 10 gg. lo sportello unico
comunica il nome del responsabile del procedimento; 3) il responsabile, entro
60 gg. (120 giorni per i comuni con più di 100.000 abitanti), deve provvedere a
formulare una proposta di provvedimento, salva la richiesta di integrazione
della documentazione o richiesta di modificazioni al progetto originario; nei
15 giorni successivi (30 giorni per i comuni con più di 100.000 abitanti) il
dirigente o il responsabile dell’ufficio debbono provvedere all’adozione del
provvedimento finale, che va notificato all'interessato ed affisso all'albo
pretorio. Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento
conclusivo, sulla domanda si intende formato il silenzio- rifiuto. Nel caso in
cui sia necessario acquisire atti di assenso di altre amministrazioni, è
necessario convocare una conferenza di servizi ai seni della legge 241/1990,
nel qual caso il termine di 15 (o 30) giorni di cui sopra decorre dall’esito
della conferenza. In caso di mancata adozione del provvedimento nei termini
previsti, ferma la possibilità di impugnare in sede giurisdizionale il
silenzio-rifiuto, l'interessato può con atto notificato, richiedere allo
sportello unico che il dirigente si pronunci entro 15 gg., istanza che viene
notificata anche al Sindaco. Qualora i 15 giorni decorrano inutilmente,
l’interessato può inoltrare richiesta di intervento sostitutivo al competente
organo regionale che, nei successivi
15 gg., nomina un commissario ad acta che provvede nei successivi 60 gg.. Trascorso inutilmente anche
questo termine, sulla domanda di intervento sostitutivo si intende formato il
silenzio – rifiuto. Si segnala, peraltro, l’abolizione della obbligatorietà del
parere della Commissione edilizia.
(22) Così il parere n. 52/2001
del Consiglio di Stato, pronunciato nella Adunanza generale del 29 marzo 2001.
(23) Sul punto, Buta, La circolazione giuridica degli spazi a
parcheggio, in Giust. Civ., 1996,
II, 284; V. Mariconda, Nullità
urbanistiche e disciplina generale del contratto nullo: la pretesa nullità
relativa ai parcheggi, in Corr. Giur.,
1986, 858, per il quale l’art. 41 sexies,
non contenendo una norma imperativa, non potrebbe neppure dar luogo ad una
nullità virtuale; Pallottino, La
disciplina degli spazi per parcheggio nell’ambito della normativa urbanistica, in
Disciplina degli spazi per parcheggi,
a cura di Ieva, Milano, 1992, 53, per il quale le finalità della legge-ponte
sarebbero gravemente violate se si affermasse un uso esclusivo dei parcheggi da
parte degli utenti degli alloggi; occorrerebbe invece tener conto dei possibili
fruitori del parcheggio per tutta la zona ove trovasi il posto auto; la
legge-ponte si è preoccupata che fossero realizzati i posti macchina per
decongestionare il traffico, con obbligo in tal senso imposto al costruttore,
limitandosi ad imporre un vincolo di destinazione d’uso; per cui appare più
congruente con la norme attribuire a questa il significato di norma che impone
un parcheggio di zona, o di quartiere o di isolato, tanto è vero che la norma
comporta una sorta di riequilibrio per le costruzioni anteriore al 1967,
stabilendo sostanzialmente anche per queste un’utilizzazione dei posti auto
confacente alle loro esigenze, ma a patto di ampliare il significato dei
possibili destinatari degli spazi a parcheggio; Luminoso, Posti macchina e parcheggi tra disciplina pubblicistica e codice civile,
in Contr. e impr., 1990, 102, per il
quale il proprietario di un’unità immobiliare della palazzina potrebbe non
avere alcun interesse ad acquisire un posto auto, mentre lo si costringerebbe a
farlo; viceversa potrebbero avere analogo interesse gli abitanti delle
palazzine contigue, interesse peraltro che non potrebbe essere soddisfatto se
si accogliesse l’opinione fatta propria dalla Cassazione. Fra gli altri Autori,
Alpa, Destinazione delle aree adibite a
"parcheggio" e controllo degli atti di disposizione, in Giur. It., 1982, IV, 254; Irti, Riserva di spazi a parcheggi nelle nuove
costruzioni (parere pro veritate
sull’art. 18 L. 6 agosto 1967, n. 765), in Giust. Civ., 1983, II, 44; Cardarelli, La legge 28 febbraio, n. 47 nei suoi riflessi sull’attività notarile,
in Riv. Not., 1986, 361; Ieva –
Vassalli, Spazi destinati a parcheggio:
brevi riflessioni alla luce della legge Tognoli, in Riv. Not., 1989, 365; G. Laurini, L. Malaguti, G. Santarcangelo, cit., 103; F. Patti, Il diritto reale d’uso sulle aree a
parcheggio, in Vita not., 2000,
574 ss..
(24) Cabella Pisu, Aree condominiali di parcheggio e requisiti del
bene casa: aspetti privatistici delle violazioni edilizie, in Giur. It., 1981, I, 1, 445; S. Tondo, Atti dispositivi di aree di parcheggio
relative ad edifici urbani, in Foro
It., 1995, V, 144.
(25) Per la verità, almeno
inizialmente, anche una parte della giurisprudenza aveva escluso la sussistenza
di un vincolo di natura soggettiva che prescrivesse una utilizzazione del
parcheggio solo da parte dei proprietari delle unità immobiliari del fabbricato
principale (Cass. 16 novembre 1978, n. 5300, in Giur. it., 1981, I, 1, 455, con nota di Cabella Pisu; Cass. 24
aprile 1981, n. 2452, in Foro it.,
1982, I, 34; Cass. 15 ottobre 1982, n. 5344, in Riv. Not., 1982, 1090). Ma, almeno a partire dalla pronuncia a
Sezioni Unite del 1984, l’indirizzo della Cassazione si consolida nel senso
della sussistenza di un vincolo inderogabile di destinazione di tipo
soggettivo: gli spazi per parcheggio non possono essere utilizzati che dai
proprietari delle unità immobiliari del fabbricato principale: così Cass. 25
gennaio 1982, n. 483, in Foro it.,
1982, I, c. 1409, con nota di Silvestrini in Giust. Civ., 1982, I, 1858, con nota di Triola. Secondo tale
pronuncia l’art. 18 ha, per la finalità perseguita (ordinato assetto
urbanistico),carattere imperativo ed opera non solo come norma di azione, nel
rapporto pubblicistico tra la P.A. e chi domanda la licenza edilizia, bensì
anche come norma di relazione, nei rapporti privatistici concernenti detti
parcheggi, in quanto pone un limite all'autonomia privata. Nello stesso senso
Cass. 7 agosto 1981, n. 4890; Cass. 18 dicembre 1981, n. 6174, in Riv. Not., 1981, 1123. sino, appunto a
Cass. S.U. 17 dicembre 1984, n. 6600, in Riv.
Not., 1985, 171, in Giust. Civ.,
1985, I, 1385, con nota di Magazzù, in Giur.
It., 1985, I, 1, 1056, con nota di Alianello e, in Nuova giur. civ. comm., 1985, I, 318, con nota di Alpa; Cass. S.U.
17 dicembre 1984, n. 6601 e Cass. S.U. 17 dicembre 1984, n. 6602, in Foro it., 1985, I, 710, con nota di
Matassa; Cass. 20 luglio 1987, n. 6365, in Riv.
Not., 1988, 934.
(26) Casu, I parcheggi obbligatori (o parcheggi "ponte"), cit., 711.
(27) Sebbene non ne affermi una
rilevanza interprivatistica, ricorre al concetto di servitù Cass. 16 novembre
1978, n. 5300, cit.. Così anche Cass.
25 gennaio 1982, n. 483, cit.
(28) Cass. 16 novembre 1978, n.
5300, cit.; Cass. S.U. 17 dicembre 1984, n. 6600, cit.; Cass. S.U. 17 dicembre
1984, n. 6601, cit Cass. S.U. 17 dicembre 1984, n. 6602; Cass. 20 luglio 1987,
n. 6365, cit.
(29) Cass. 16 novembre 1978, n.
5300, cit.; Cass. 25 gennaio 1982, n. 483, cit.; Cass. 31 marzo 1987, n. 3098.
(30) Cass. 24 aprile 1981, n.
2452, cit.; Cass. 15 ottobre 1982, n.
5344, cit.. Come accennato in
precedenza, questa giurisprudenza considera per lo più il rapporto
pertinenziale come derogabile e quindi e quindi suscettibile di cessazione
prima dell'alienazione del fabbricato o dei singoli appartamenti dello stesso,
ovvero contestualmente alla medesima, attraverso l’esclusione, nei contratti
relativi, della dotazione di parcheggio.
(31) Cass. 16 novembre 1978, n.
5300, cit., Cass. 18 dicembre 1981,
n. 6714, e Cass. 24 aprile 1981, n. 2452, cit.;
Cass. 7 agosto 1981, n. 4890, cit..
Secondo la giurisprudenza ora ricordata, affermata una situazione pertinenziale
fra la proprietà dell’edificio e l’area di parcheggio, quest’ultima,
nell'ipotesi di edificio condominiale, assume la forma della comproprietà, in
capo ai condomini, dell'area, come parte necessaria all'uso comune (art. 1117
cod. civ.), se l'area stessa era di proprietà del costruttore, ovvero la forma di
un diritto (comune) di servitù dei condomini sull'area, se questa appartiene ad
un terzo
(32) Cass. Sez. Unite, 17
dicembre 1984, n. 6600, cit.; Cass. S.U. 17 dicembre 1984, n. 6601, cit.; Cass.
Sez. Unite, 17 dicembre 1984, n. 6602, cit.; Cass. 20 luglio 1987, n. 6365,
cit. Secondo le citate sentenze l'art. 41 sexies
della legge urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150, configura norma imperativa ed
inderogabile, in correlazione degli interessi pubblicistici da essa perseguiti,
che opera non soltanto nel rapporto fra il costruttore o proprietario di
edificio e l'autorità competente in materia urbanistica, ma anche nei rapporti
privatistici inerenti a detti spazi, nel senso di imporre la loro destinazione
ad uso diretto delle persone che stabilmente occupano le costruzioni o ad esse
abitualmente accedono. Ciò comporta, in ipotesi di fabbricato condominiale,
che, qualora il godimento dello spazio per parcheggio non sia assicurato in
favore del proprietario del singolo appartamento in applicazione dei principi
sull'utilizzazione delle parti comuni dell'edificio o delle sue pertinenze,
essendovi un titolo contrattuale che attribuisca ad altri la proprietà dello
spazio medesimo, deve affermarsi la nullità di tale contratto nella parte in
cui sottrae lo spazio per parcheggio alla suddetta inderogabile destinazione, e
conseguentemente deve ritenersi il contratto stesso integrato ope legis con il riconoscimento di un
diritto reale di uso di quello spazio in favore di detto condomino.
(33) L’art. 26 della legge 28
febbraio 1985, n. 47 è espressamente abrogata dal testo unico dell’edilizia
(art. 136).
(34) Peraltro occorre
sottolineare come la portata dell’art. 26 della legge sul condono sia stata
variamente interpretata dalla dottrina, taluni considerandola norma innovativa,
liberalizzando la circolazione dei parcheggi realizzati dopo la legge sul
condono altri invece come norma interpretativa. Nel primo senso, V. Mariconda, op. cit., 858; ritengono che la
disposizione abbia una portata interpretativa e dunque sia dotata di efficacia
retroattiva, Luminoso, Spazi destinati a
parcheggio, regime delle pertinenze e disciplina del condominio, in Riv. Not., 1990, 583; Ieva – Vassalli, op. cit., 368. Sottolinea S. Tondo, op. cit., 143, che la normativa
introdotta dall’art. 26, comma 4, della legge 47, nello stabilire la natura del
vincolo, avrebbe dovuto comportare la piena applicabilità delle norme sulle
pertinenze, ivi compresa la disposizione del comma 2 dell’art. 818, che ammette
la disponibilità "separata" del bene principale e della pertinenza,
ferma restando la permanenza del vincolo urbanistico di destinazione a
parcheggio.
(35) Cass. Sez. Unite 18 luglio
1989, n. 3363, in Foro it., 1989, I,
2739; Cass. 25 febbraio 1991, n. 2004, in Quadrimestre,
1992, 509, con nota di Scoditti; Cass. 9 maggio 1991, n. 5180, in Nuova giur. civ. comm., 1992, I, 663,
con nota di Fusaro; Cass. 10 luglio 1991, n. 7631, in Giur. it., 1991, I, 1, 1306; Cass. 29 maggio 1992, n. 6533; Cass.
28 ottobre 1992, n. 11731, in Giust. civ.,
1993, I, 2768; Cass. 20 aprile 1993, n. 4622, in Giust. civ., I, 1994, 190; Cass. 21 aprile 1993, n. 4691, in Corr. giur., 1993, 802, con nota di
Bassani; Cass. 27 aprile 1993, n. 4934; Cass. 1 giugno 1993, n. 6104, in Riv. giur. amb., 1994, 257, con nota di
Damiani; Cass. 17 dicembre 1993, n.
12495, in Foro it., 1994, I, 1344;
Cass. 16 luglio 1994, n. 6696; Cass. 10 ottobre 1994, n. 8267, in Arch. loc. e cond., 1996, 63; Cass. 29
novembre 1994, n. 10217, in Arch. loc. e
cond., 1995, 326; Cass. 27 dicembre 1994, n. 11188, in Foro it., 1996; Cass. 10 gennaio 1995, n. 244, in Riv. not., 1995, 1261, con nota di
Emiliozzi; Cass. 20 aprile 1995, n. 4465, in Arch. loc. e cond., 1995, 844.; Cass. 22 aprile 1996, n. 3799, in Gazzetta giur. Italia Oggi, 1996, IV,
41; Cass. 8 maggio 1996, n. 4271, in Riv.
not., 1996, 1179; Cass. 5 novembre 1996, n. 9631, in Giust. civ., 1997, I, 55, con nota di Annunziata; Cass. 6 dicembre
1996, n. 10883; Cass. 7 marzo 1997, n. 2036, in Riv. not., 1997, 832; Cass. 17 giugno 1997, n. 5395, in Arch. loc. e cond., 1997, 1012; Cass. 20
ottobre 1997, n. 10248, in Foro it.,
1998, 214; Cass. 3 aprile 1998, n. 3422, in Giur.
it., 1999, I, 1, 729 con nota di Annunziata; Cass. 30 luglio 1998, n. 7498,
in Giur. it., 1999, I, 1, 1394, con
nota di Arcidiacono; Cass. 4 febbraio 1999, n. 973; Cass. 20 luglio 1999, n.
7766; Cass. 28 gennaio 2000, n. 982; Cass. 5 aprile 2000, n. 4197; Cass. 18
aprile 2000, n. 4977, in Riv. not.,
2000, pag. 1174; Cass. 14 novembre 2000, n. 14731; da ultimo Cass. 11 gennaio
2001, n. 341.
(36) Cass. Sez. Unite 18 luglio
1989, n. 3363, cit. nonché le altre pronunce di cui alla nota precedente. In
particolare, Cass. 14 novembre 2000, n. 14731 secondo cui il vincolo a
parcheggio stabilito dall'art. 18 della legge 6 agosto 1967 n. 765, costituendo
un limite legale della proprietà si trasferisce con la proprietà senza bisogno
di trascrizione, al pari di ogni altra limitazione legale della proprietà, con
la conseguenza che la domanda volta all'accertamento del diritto d'uso
derivante da quel vincolo, ancorché fondata sulla nullità delle clausole
negoziali apposte in violazione del vincolo stesso, non è soggetta a
trascrizione ai sensi dell'art. 2652 n.6) cod.
(37) Cass. 29 maggio 1992, n.
6533, cit; Cass. 21 aprile 1993, n. 4691, cit.; Cass. 5 aprile 2000, n. 4917,
cit. da ultimo, Cass. 9 novembre 2001, n. 13857, secondo la quale la disciplina
legale delle aree destinate a parcheggio, interne o circostanti ai fabbricati
di nuova costruzione, impone un vincolo di destinazione, di natura
pubblicistica, per il quale gli spazi in questione sono riservati all'uso
diretto delle persone che stabilmente occupano le singole unità immobiliari
delle quali si compone il fabbricato o che ad esse abitualmente accedono; non
impone, per contro, all'originario proprietario dell'intero immobile la
cessione in proprietà delle dette aree in una alla cessione a tale titolo di
ciascuna unità, in quanto le finalità perseguite dal legislatore, d'interesse
collettivo e non individuale dei singoli acquirenti di porzioni del fabbricato
o del complesso di essi, sono egualmente conseguite, purché il vincolo di
destinazione venga rispettato.
(38) Cass. 17 dicembre 1997, n.
12736, in Guida al Diritto n. 9/1998,
con nota di Verucci; Cass. 14 novembre 2000. n. 14731.
(39) Così Cass. 27 dicembre
1994, n. 11188, cit.; analogamente v. Cass. 20 ottobre 1997, n. 10248; Cass. 29
maggio 1992, n. 6533; Cass. 26 ottobre 1992, n. 11629; Cass. 27 marzo 1993, n.
4934; Cass. 16 luglio 1994, n. 6696; Cass. 29 novembre 1994, n. 10217, cit. Da
taluno era stata posta in dubbio la costituzionalità dell’art. 18 della legge
n. 765 del 1967, sotto il profilo di una limitazione del diritto di proprietà
senza corrispettivo. La Suprema Corte ha peraltro ha affermato la
costituzionalità della norma perché essa pone un limite al diritto di proprietà
per il perseguimento di un pubblico interesse, conformemente a quanto previsto
dall'art. 42 Cost.; né il vincolo così creato comporta un parziale sacrificio
del diritto di proprietà, atteso che il venditore, nello stabilire il prezzo
delle costruzioni, normalmente tiene conto anche del valore dell'area destinata
a parcheggio (Cass. 26 ottobre 1992, n. 11629). In dottrina, sul punto, cfr. F.
Magliulo, Ancora sul corrispettivo per la
fruibilità degli spazi per parcheggi, in Notariato, 1997, 207 ss.
(40) Così Cass. 5 aprile 2000,
n. 4197. Secondo la più recente giurisprudenza, il diritto sugli spazi per
parcheggio non può esser qualificato come onere apparente gravante
sull’immobile ai sensi dell’art. 1489 cod. civ., e non è, conseguentemente,
invocabile dal compratore come fonte di responsabilità per il venditore che non
abbia dichiarato la sussistenza del vincolo nel contratto, derivando esso
vincolo da norme imperative assistite da un presunzione legale di conoscenza da
parte dei destinatari (Cass. 18 aprile 2000, n. 4977, cit.).
(41) L’iter argomentativo della Cassazione è il seguente: si è dapprima
affermato che nell’ipotesi di edificio condominiale l’area a parcheggio assume
la forma della comproprietà, in capo ai condomini, dell’area come parte
necessaria all’uso comune ex art.
1117 codice civile se l’area stessa era di proprietà del costruttore; mentre
assume la forma di un diritto comune (di servitù) se l’area appartiene ad un
terzo (Cass. 18 dicembre 1981, n. 6714, in Foro
it., 1982, I, 33, con nota di Silvestrini; in Giust. civ., 1982, I, 618, con nota di Finocchiaro; Cass. 25
gennaio 1982, n. 483, in Giust. civ.,
1982, I, 1858, con nota di Triola; successivamente si è sostenuto che le aree
degli edifici riservate a parcheggio ex
art. 18 della legge 6 agosto 1967 n. 765, devono presumersi comuni ai sensi
dell'art. 1117 cod. civ. (la cui elencazione non è tassativa), atteso che
sussiste per dette aree, obiettivamente destinate per legge ad uso comune,
l'identica ratio che sta alla base
della presunzione di comunione stabilita da detta norma codicistica. Ove, poi,
tale presunzione sia vinta dal titolo, risultando quelle aree di proprietà
esclusiva di uno o più condomini, il vincolo di destinazione comune determina
la costituzione ope legis a favore
dell'intero edificio o delle sue singole parti, appartenenti a proprietari
diversi, di un diritto reale di uso sulle aree medesime. Si è poi precisato,
con un mutamento del precedente orientamento (Cass. 26 giugno 1990, n. 6472) che
la riserva di proprietà da parte del costruttore impedisce che dette aree siano
considerate comuni ex art. 1117 cod.
civ. (Cass. 29 maggio 1992, n. 6533; Cass. 29 novembre 994, n. 10217, in Arch. loc. e cond., 1995, 326; Cass. 26
ottobre 1992, n. 11629; Cass. 27 marzo 1993, n. 4934; Cass. 16 luglio 1994, n.
6696; Cass. 29 novembre 1994, n. 10217). Infine si è affermato che la relazione
tra costruzioni e spazio per parcheggio ad essi progettualmente annessi ha
connotazioni di necessità di indispensabile permanenza di rilievo pubblicistico
e caratteristiche di realità e che, nell'ipotesi in cui la costruzione sia
costituita da un edificio in condominio, tale relazione comporta che detti
spazi ricadano fra le parti comuni ex
art. 1117 cod. civ. quando appartengano in comunione a tutti i condomini ovvero
vengano a costituire oggetto di un diritto reale d'uso spettante ai condomini
medesimi, quando la relativa proprietà competa a terzi estranei alla
collettività condominiale o ad un solo dei componenti di questa (Cass. 3 aprile
1998, n. 3422). Per queste indicazioni, G. Casu, In tema di parcheggi "ponte", cit., 1190.
(42) Cass. 18 aprile 2000, n,
4977, in riv. Not., 2000, 1174; Cass.
3 aprile 1998, n. 3422, cit.; e Cass. 17 dicembre 1997, n. 12736.
(43) Cass. S.U. 18 luglio 1989,
n. 3363, cit.; Cass. 3 maggio 1991, n. 5180; Cass. 10 luglio 1991, n. 7631;
Cass. 4 febbraio 1992, n. 1155; Cass. 21 aprile 1993, n. 4691; Cass. 17
dicembre 1993, n. 12495; Cass. 27 dicembre 1994, n. 11188; Cass. 10 gennaio
1995, n. 244. Per meglio comprendere il significato di questo vincolo di
destinazione, basti ricordare che sistematicamente s’è affermato che anche
nell’ipotesi in cui il bene principale formi oggetto di locazione, il diritto
del proprietario all’uso dell’area predisposta per il parcheggio degli
autoveicoli deve esser necessariamente trasferito al conduttore, alla stregua
della stretta inerenza del diritto stesso all’effettiva utilizzazione
dell’immobile a fini abitativi: con la conseguenza che il contratto di locazione
che impedisca al conduttore l’utilizzazione del parcheggio è affetto da nullità
parziale, determinandosi peraltro ope
legis il trasferimento del diritto all’utilizzazione del posto auto (Cass.
4 febbraio 1992, n. 1155; Cass. 25 febbraio 1992, n. 2337; Cass. 28 ottobre
1992, n. 11731). Da ultimo, Cass. 5 aprile 2000, n. 4197, secondo cui la
disciplina legale delle aree destinate a parcheggio, interne o circostanti ai
fabbricati di nuova costruzione, impone un vincolo di destinazione, di natura
pubblicistica, per il quale gli spazi in questione sono riservati all'uso
diretto delle persone che stabilmente occupano le singole unità immobiliari
delle quali si compone il fabbricato o che ad esse abitualmente accedono; non
impone, per contro, all'originario proprietario dell'intero immobile la
cessione in proprietà delle dette aree in una alla cessione a tale titolo di
ciascuna unità, in quanto le finalità perseguite dal legislatore, d'interesse
collettivo e non individuale dei singoli acquirenti di porzioni del fabbricato,
o del complesso di essi, sono egualmente conseguite sol che il vincolo di
destinazione venga rispettato con il riconoscere e garantire a costoro uno
specifico diritto reale d'uso sulle aree stesse.
(44) Casu, In tema di parcheggi "ponte", in riv. Not., 2000., 1189.
(45) Casu, I parcheggi nella contrattazione privata, cit., 464 s.
(46) Casu, I parcheggi nella contrattazione privata, cit., 465.
(47) In tal senso giova
ricordare come Cass. 11 gennaio 2001, n. 341, cit., abbia affermato che la definizione quali pertinenze, ex artt. 817, 818, 819 cod. civ.,
contenuta nell'art. 26, n. 5 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, con riguardo
agli spazi per parcheggi che, ai sensi dell'art. 18 legge 6 agosto 1967 n. 765,
debbono essere riservati nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di
pertinenza delle costruzioni stesse, non incide sul potere negoziale delle
parti di disporre di dette aree separatamente dalla costruzione, e di
sottoporle ad un regime diverso da quello delle pertinenze, purché sia rispettato
il vincolo, pubblicistico e di natura reale, di destinazione a parcheggio.
(48) F. Magliulo, La disciplina
dei parcheggi a trent'anni dalla legge ponte, in Notariato, 1996, 570 ss.; A.
Luminoso, Posti macchina e parcheggi, in I contratti del commercio,
dell’industria e del mercato finanziario, Trattato diretto da Galgano, II,
Torino, 1995, 2312; G. Laurini, L. Malaguti, G. Santarcangelo, op. cit., 105.
In giurisprudenza , Cass. 9 novembre 2001, n. 13857, per la quale le aree
eccedenti lo standard di cui all’art.
18 rimangono nella libera disponibilità del costruttore - venditore.
(49) G. Santarcangelo, I box e posti auto. Aspetti pratici.
Problemi e casistica, in AA.VV., Box
e posti macchina "ante" e "post" legge 24 marzo 1989 n. 122
(Tognoli), Milano, 1990, 57. Si veda anche Ieva, op. cit., 71.
(50) Magliulo, La disciplina dei parcheggi a trent'anni
dalla legge ponte, cit., 571.
(51) Sulla natura giuridica
dell’atto d’obbligo cfr. M. Marè, L’atto
d’obbligo, in La disciplina degli
spazi per parcheggio, a cura d. M. Ieva, Milano, 1992, 89 ss. , ove si
delineano il rapporto (e la distinzione) fra atto d’obbligo e convenzione,
rispetto alla quale l’atto d’obbligo (ove non operi in funzione preliminare ad
essa) assume la veste di strumento operativo più agile che consente una
semplificazione del procedimento, pur avendone medesime finalità e funzione. In
definitiva l’atto d’obbligo è un momento di un procedimento amministrativo
complesso e proprio per questo suo esser fase del procedimento perde la sua
connotazione privatistico – negoziale, per assumere quella pubblicistica
propria del procedimento che si conclude con il rilascio della concessione. E,
difatti, la Cassazione definisce l’atto d’obbligo come "atto di diritto
pubblico del privato" (Cass. 29 giugno 1981, n. 4245, in Giur. It., I, 1, 685).
(52) Marè, op. cit., 97- 99.
(53) Nel caso prospettato
dell’ampliamento del vincolo "ponte" anche ai parcheggi in esubero,
seguendo la ricostruzione datane dal Marè, non si potrebbe certo parlare di
servitù, poiché ci scontreremmo contro il principio nemini res sua servit; non essendovi alterità fra il bene immobile
asservito ed il fondo dominante. E non diverse sono le incertezze ove si faccia
riferimento alla categoria delle obbligazioni propter rem.
(54) Cass. 20 aprile 1995, n.
4465, in Arch. Loc., 1995, 844,
secondo la quale, "premesso che nella vigenza della normativa di cui alla
legge 6 agosto1967, n. 765 deve intendersi non consentita la costruzione di
nuovi fabbricati senza che al servizio degli stessi risultino apprestati i
prescritti, predeterminati, spazi di parcheggio, ed ammessa, invece, la
esecuzione di interventi di ristrutturazione di complessi edilizi preesistenti
pur quando questi comportino la venuta in essere di stabili non dotati di aree
destinate al parcheggio delle automobili (cfr., in tema, Cons. Stato, sez. V,
dec. n. 1 del 3 gennaio 1984), avuto riguardo alla natura pubblicistica del
vincolo di destinazione che l'art. 18 legge 765/67. ha imposto sulle aree di
parcheggio pertinenti ai fabbricati ed alle esigenze di carattere generale che
stanno alla base della imposizione di detto vincolo, è da ritenere che nelle
ristrutturazioni di edifici preesistenti che comportino la realizzazione di
fabbricati dotati, comunque, di spazi di parcheggio, questi, di massima, ed
entro i limiti quantitativi stabiliti dalla legge, non possono non restare
assoggettati alla disciplina di cui alla disposizione legislativa citata e,
quindi, al diritto di uso dei proprietari dei fabbricati stessi e delle
relative porzioni". Indicazione, questa, tratta da Magliulo, La disciplina dei parcheggi a trent'anni
dalla legge ponte, cit., 570, nt. 32.
(55) Sono comunque da
considerarsi tali: e.1) la
costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento
di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli
interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6); e.2) gli interventi
di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal
comune; e.3) la realizzazione di
infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la
trasformazione in via permanente di suolo inedificato; e.4) l'installazione di torri e tralicci per impianti
radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione; e.5) l'installazione di manufatti
leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali
roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come
abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che
non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee; e.6) gli interventi pertinenziali che le
norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al
pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di
nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume
superiore al 20% del volume dell'edificio principale; e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la
realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto ove comportino
l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo
inedificato.
(56) Cons. Stato, sez. V, 14
gennaio 1991, n, 44, in Riv. Giur. Ed.,
1991, I, 402.
(57) Cons. Stato, sez. IV, 17
giugno 1984, n. 438, in Riv. Giur. Ed.,
1984, I, 905; TAR Abruzzi, sez. Pescara, 30 maggio 1985, n. 251, in T.A.R., 1985, I, 2419.
(58) TAR Lombardia, Milano, sez.
II, 27 marzo 1992, n. 213, in Riv. Giur.
Ed., 1992, I, 946, pronuncia che si riferiva alla sopravvenienza
dell’incremento del rapporto previsto per lo standard "ponte" in dipendenza della legge Tognoli.
(59) V. nt. 3.