Studio
n. 1290
CONDONO EDILIZIO E
VINCOLI ARTISTICO-AMBIENTALI
Approvato dal Consiglio Nazionale del Notariato
il 13 giugno 1996
Gli ultimi
decreti-legge sul condono edilizio (D.L. 24 gennaio 1996, n.30; D.L. 25 marzo
1996, n.154) stabiliscono che, ai fini della commerciabilità del bene
abusivamente costruito, occorre che nell'atto risulti, a pena di nullità,
"il parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela dei vincoli per
le opere di cui al terzo comma dell'art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n.
47".
A sua volta l'art. 32,
terzo comma della legge 47 del 1985 stabilisce che il rilascio della
concessione edilizia o dell'autorizzazione in sanatoria, per le opere eseguite
su immobili sottoposti a determinati vincoli, è "subordinato al parere favorevole
delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso"; e prosegue
con la seguente frase: "qualora tale parere non venga reso entro
centottanta giorni dalla domanda il richiedente può impugnare il
silenzio-rifiuto dell'amministrazione".
Finché il vincolo non
ha costituito elemento di evidenza per la commerciabilità dei manufatti abusivi
e quindi fino al momento in cui la mancanza di parere sul vincolo determinava
una situazione di attesa ma non una situazione d'impedimento ai fini della
validità dell'atto, non si è ritenuto di dover approfondire la tematica sui
vincoli. Dopo i recenti decreti-legge, invece, si pone il problema di
individuare i vincoli, di delinearne la tipologia, di valutarne l'incidenza sul
procedimento di sanatoria, di definire la natura del silenzio-rifiuto. Ed
appare di grande utilità, per il Notariato, di offrire una panoramica di
riferimenti atti a favorire l'individuazione del vincolo e l'autorità
competente ad emettere il previsto parere di conformità.
Con il termine
"vincolo", nel nostro caso, si possono indicare prescrizioni
normative intese ad assicurare che determinate opere o zone siano controllate
da branche amministrative specializzate, allo scopo di accertare se il
risultato dell'attività o di un'operazione costruttiva svolta da un privato sia
congruente con la salvaguardia dei valori storico-artistici o ambientali o di
altro genere tutelati nell'interesse della collettività.
Per stabilire cosa sia
il vincolo e cosa esso concretamente comporti nella sfera della esplicazione
della titolarità del proprietario del bene vincolato, occorre richiamarsi alle
varie leggi che stabiliscono i vincoli stessi. Queste peraltro, non
stabiliscono una analitica esposizione dei vincoli imposti, ma prevedono norme
ampie e generali, nella sostanza caricando intieramente sulla pubblica
amministrazione il compito di accertare, in concreto, se il vincolo sia stato
violato o se l'opera programmata sia in grado di violarlo.
Dal punto di vista del
notaio, pertanto, interessato a conoscere l'esistenza di un bene vincolato,
importa non tanto accertare l'esistenza o meno di un vincolo, quanto accertare
se esista un bene sottoposto a vincolo. Tutta la tematica dei vincoli,
pertanto, si riduce ad accertare se il bene oggetto di sanatoria sia un bene
per se stesso assoggettato a vincolo, oppure insistente in una zona o in un
territorio assoggettati a vincolo.
Va preliminarmente
ricordato che i beni soggetti a vincolo sono definibili come "cose idonee
ad appagare non solo l'interesse patrimoniale ed egoistico del proprietario, ma
anche l'interesse pubblico che vi si collega".[1]
Limitando l'indagine ai
beni vincolati previsti dall'art. 32, 3° comma della legge 47, nel testo
modificato da ultimo, in quanto trattasi dei beni che interessano ai fini
dell'interferenza del vincolo sulla commerciabilità del manufatto abusivo, essi
possono essere così individuati:
a) beni assoggettati
alla legge 1 giugno 1939, n. 1089: si parla in tal caso di beni artistici e storici o di beni culturali;
b) beni assoggettati
alla legge 29 giugno 1939, n. 1497: si parla in tal caso di paesaggio o bellezze naturali o di beni
ambientali;
c) beni assoggettati
alla legge 8 agosto 1985, n. 431: si parla in tal caso di beni ambientali;
d) parchi nazionali o regionali; la legislazione in materia è ampia
sia per i parchi nazionali (leggi, decreti del Presidente della Repubblica,
decreti ministeriali), sia per i parchi regionali (tutti istituiti con leggi
regionali);
e) beni assoggettati a vincoli idrogeologici ai sensi della
legge 18 maggio 1989, n. 183.
Cercando di
razionalizzare al massimo questo elenco di beni, può affermarsi che alcuni di
essi siano beni individuali, cioè
beni che per particolari pregi artistici o culturali s'impongono ai fini della
tutela; altri invece sono beni dislocati
in una zona o in un ambito territoriale più o meno vasti. Evidentemente i
beni critici per il notaio sono quelli di questa seconda categoria, perché
mentre l'individuazione del vincolo per i primi potrebbe dedursi anche dalle risultanze catastali o di altro
genere, per i secondi ciò non accade perché non è tanto il singolo bene che
occorre evidenziare, quanto l'ambito territoriale in cui esso bene trovasi
inserito.
I beni culturali sono
disciplinati dalla legge n. 1089 del 1939, la quale assoggetta al relativo
regime: le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o
storico, nonché le cose immobili che, a causa del loro riferimento con la
storia politica, militare, della letteratura, dell'arte e della cultura, siano
state riconosciute di interesse particolarmente importante (artt. 1 e 2 della
legge). La legge poi distingue:
a) beni immobili
appartenenti ad ente pubblico: essi sono soggetti alle disposizioni della legge
senza alcuna notifica (art. 11 legge 1089);
b) beni immobili
appartenenti a privati: occorre la notificazione dell'autorità al titolare del
bene, notificazione che va trascritta. Soltanto dopo tale procedura il vincolo
è costituito (artt. 2 e 15 della legge 1089).
Per i beni culturali
(beni artistici e storici) le competenze sono:
- al centro del
Ministero per i beni culturali e ambientali
- in periferia, della
Sovrintendenza archeologica, della Sovrintendenza per i beni artistici e
storici, della Sovrintendenza per i beni ambientali ed architettonici.
In definitiva il
problema per i beni culturali appare di facile individuabilità, sul presupposto
che si tratta di beni individuali e, soprattutto, di beni che, se appartenenti
ai privati (ed è questo il settore di maggiore interesse per il notaio),
nascono con il vincolo allorquando si abbia la notifica dell'autorità
competente.
E' stato chiarito che
il concetto di "bene ambientale", ormai sostitutivo del precedente
concetto di "bellezza naturale," è andato spostando l'angolatura che
costituisce il supporto logico di questi beni, da una valutazione
prevalentemente fondata sul valore estetico ed apparente del bene, ad una
valutazione che attribuisce valore culturale ad una zona caratterizzata da un
equilibrio dei fattori naturali tra loro e nei confronti dell'uomo, pervenendo
pertanto alla conclusione che "il bene ambientale esiste effettivamente
soltanto attraverso il filtro della valutazione e della sublimazione che ne fa
l'uomo, attribuendo rilievo e significato particolari a quadri
naturalistici" nei quali il predetto equilibrio esiste.[2]
Ed è stato, dalla
stessa dottrina, posto in risalto come l'ampliamento del concetto di bene
ambientale abbia avuto la sua origine prima nel decreto Galasso (D.M. 21
settembre 1984) e poi nella traduzione di esso in provvedimento legislativo
(D.L. 27 giugno 1985. n. 312, convertito con legge 8 agosto 1985, n. 431).
Sul problema delle
concrete modalità con le quali nasce il vincolo, la dottrina usa distinguere
tra bellezze individue e bellezze d'insieme.
Le bellezze d'insieme
(art. 1, nn. 3 e 4 legge 1497 del 1939) sono individuate attraverso un
procedimento consistente nella compilazione di un elenco da parte di
commissioni provinciali, i cui compiti sono stabiliti dalla regione. Il vincolo
sorge con la pubblicazione dell'elenco, mentre non è necessaria la notificazione
del vincolo (artt. da 3 a 5 della legge 1497).
Le bellezze individue
(art. 1, nn. 1 e 2 legge 1497 del 1939), invece, abbisognano prima della individuazione
di esse in un elenco e poi della notificazione al privato, con la trascrizione
nella conservatoria dei registri immobiliari. In tal caso il vincolo sorge con
la notifica del provvedimento d'imposizione del vincolo, che va trascritto in
conservatoria dei registri immobiliari (art. 6 della legge 1497).
La legge c.d. Galasso
(legge 431 del 1985) ha profondamente innovato il sistema, mantenendo in vigore
la legge 1497 del 1939 e creando, in aggiunta ad essa, tutta una serie di beni
immobili vincolati paesaggisticamente ex
lege, cioè per effetto della semplice previsione legislativa, tanto che la
dottrina usa dire che attualmente esistono due regimi: uno che prevede
l'accertamento del valore paesistico con atto amministrativo; un altro con
accertamento diretto da parte della legge.[3]
I beni previsti dalla
legge Galasso sono: i territori costieri inclusi in una fascia di 300 metri
dalla battigia; i territori contermini ai laghi sempre in una fascia di 300
metri; le montagne oltre i 1600 metri per la catena alpina ed oltre i 1200
metri per la catena appenninica e per le isole; i ghiacciai; i parchi e le
riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei
parchi; le foreste e i boschi; i vulcani; le zone d'interesse archeologico; le
aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici.
Va precisato che la
legge Galasso, dopo aver individuato l'indicata serie di beni assoggettati a
vincolo, demanda alle regioni il compito di individuare concretamente i
vincoli, se del caso assoggettando i beni indicati al provvisorio divieto
assoluto di edificazione (c.d. misure di salvaguardia paesaggistica: art. 1 ter
legge 431 del 1985), oppure formando piani paesistici o, in alternativa, piani
urbanistici territoriali (art. 1 bis legge 431 del 1985).
L'attività costruttiva
nelle zone vincolate è concessa con autorizzazione della regione, che si avvale
della Sovrintendenza per i beni ambientali.
Si è prima visto che i
parchi nazionali e regionali rientrano tra i beni gravati da vincoli per
effetto della legge Galasso.
La Corte Costituzionale
ha chiarito che la formazione dei parchi mira a soddisfare "l'interesse di
conservare integro, preservandolo dal pericolo di alterazione o manomissione,
un insieme paesistico, dotato di una sua organicità e caratterizzato da valori
estetici, scientifici, ecologici di raro pregio".[4]
La legge 6 dicembre 1991, n. 394 concerne la legge quadro sulle aree protette
e, fra l'altro, dispone che "il rilascio di concessioni e autorizzazioni
relative ad interventi, impianti ed opere all'interno del parco è sottoposto al
preventivo nulla osta dell'ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra
le disposizioni del piano e del regolamento e l'intervento ed è reso entro
sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale termine il nulla osta
si intende rilasciato".
Come si collega questa
norma che prevede il silenzio-assenso con la norma contenuta nei decreti-legge
del 1996, per la quale si ha silenzio-rifiuto? Prevale la norma dei predetti
decreti-legge oppure la norma sui parchi? Il decreto-legge è successivo ed è
norma generale sui vincoli, mentre la norma sui parchi deve ritenersi legge
speciale? Una congrua soluzione può evidenziarsi sulla base della seguente
riflessione: la legge speciale stabilisce la procedura ordinaria per consentire
operazioni o attività che possano confliggere con i vincoli esistenti sul
parco, ed appare tutta preordinata ad ottenere il nulla osta dell'ente parco
prima che il privato possa iniziare l'attività confliggente con i vincoli.
Invece gli ultimi decreti-legge si preoccupano esclusivamente di attività
edilizia e presuppongono che l'abuso si sia già realizzato. Trattasi, insomma,
di situazione diversa e per essa il legislatore, come si vedrà in appresso, ha
disegnato un sub-procedimento che si inquadra nel procedimento della sanatoria
edilizia.
Va precisato che la
legge quadro sulle aree protette, mentre stabilisce il nulla osta per le
costruzioni nei parchi nazionali, tace in ordine all'autorizzazione per le
costruzioni nei parchi regionali. Peraltro ciò non significa che i parchi regionali
siano privi di divieti del genere, perché essi, in quanto parchi, sono assoggettati
ai vincoli paesistici previsti dall'art. 7 della legge 1497 del 1939, il quale
nulla dispone per il silenzio della P.A.
Si è detto che i parchi
possono essere nazionali o regionali e si è accennato al fatto che
l'autorizzazione è concessa dall'ente parco. Si ritiene pertanto di utilità
indicare, nell'allegato A la normativa più comune sui parchi nazionali e,
nell'allegato B, la normativa più comune per i parchi regionali. Ciò allo scopo
di offrire all'operatore giuridico un sussidio nella ricerca, talvolta
complessa e dispersiva, della normativa che disciplina la materia dei parchi.
La legge 18 maggio
1989, n. 183 recante il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del
suolo, stabilisce che l'intero territorio nazionale, ivi comprese le isole
minori, è ripartito in bacini idrografici, classificati in bacini di rilievo nazionale, di
rilievo interregionale, di rilievo regionale (art. 13).
L'art. 14 della stessa
legge, poi, elenca i bacini di rilievo nazionale, ripartiti per il versante
adriatico e per il versante tirrenico; l'art. 15 elenca i bacini di rilievo interregionale
e l'art. 16 quelli di rilievo regionale.
Il piano di bacino ha
valore di piano territoriale di settore, e per suo tramite, sono stabilite le
norme d'uso del territorio ed i vincoli che lo concernono (art. 17). Quanto a
questi ultimi, essa norma richiama il R.D.L. 30 dicembre 1923, n. 3267, il
quale disciplina agli artt. 1 e segg. i vincoli idrogeologici, visti come
limitazioni alla proprietà terriera.
Va primieramente fatto
un breve excursus sulla normativa
che, in tempi successivi, ha statuito sull'incidenza dei vincoli in ordine al
condono edilizio.
7.1. Il testo
originario dell'art. 32 della legge 47 del 1985 era congegnato in questo modo:
a) si richiedeva il parere delle amministrazioni preposte al vincolo ai fini
del rilascio della concessione in sanatoria; b) se il parere non veniva reso
entro i 180 giorni (prima entro i 120 giorni) esso si intendeva "reso in
senso negativo".
7.2. Con il
Decreto-legge 12 gennaio 1988, n. 2, convertito con legge 13 marzo 1988, n. 68,
la norma che stabiliva il silenzio negativo fu modificata da altra norma che
stabiliva "il silenzio-rifiuto". La norma era così congegnata:
"qualora tale parere non venga reso dalle suddette amministrazioni entro
180 giorni dalla domanda, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto
della relativa amministrazione".
In definitiva, il
silenzio negativo veniva trasformato in silenzio-rifiuto, con la possibilità di
agire in giudizio per tutelare i propri interessi.
7.3. La legge 724 del
1994, pur mantenendo fermo detto criterio del silenzio-rifiuto, ha introdotto
una norma per cui per gli interventi edilizi nelle zone e nei beni vincolati (e
si continuava a richiamare tre leggi: la 1089 del 1939, la 1497 del 1939, la
431 del 1985) il parere dell'autorità preposta al vincolo doveva intendersi
"in senso favorevole" per ampliamenti e tipologie di abuso che non
comportassero aumento di superficie o di volume.
7.4. Infine i
decreti-legge del 1996 che, con l'art. 8, comma 11° del decreto n.30 del 1996,
hanno modificato il criterio precedente, stabilendo, al primo comma dell'art.
32 della legge 47 del 1985, la norma per cui, trascorsi 180 giorni dalla data
di ricevimento del parere, questo "si intende reso in senso favorevole";
mentre al terzo comma, per i beni vincolati ai sensi delle leggi richiamate al
numero precedente, ha disposto che qualora il parere non venga reso entro i 180
giorni "dalla domanda il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto
dell'amministrazione".
Riassumendo tutto
l'iter, si ha il seguente sviluppo:
a) la norma nasce come silenzio-rigetto e concerne tutti i vincoli,
ivi compresi quelli afferenti ai beni culturali, ai beni ambientali, ai parchi,
fermo restando che in questi casi il bene non è condonabile se il vincolo
consiste nell'inedificabilità assoluta (art. 33 legge 47);
b) tale
silenzio-rigetto nel 1988 si trasforma in
silenzio-rifiuto, sempre come norma generale;
c) nel 1994 viene
effettuata una deroga al silenzio-rifiuto,
che diventa silenzio-assenso per tipologie di abuso minore;
d) infine nel 1996 il silenzio-rifiuto diviene silenzio-assenso
(norma generale) e si riserva il
silenzio-rifiuto solo per i beni culturali, i beni ambientali e i parchi e le
zone con vincoli idrogeologici.
Cosa ricavare da questo
sviluppo normativo? Si ha l'impressione che, ampliandosi la categoria dei beni
sottoposti a vincolo, per un costante espandersi del concetto di bene
ambientale (dovuto evidentemente anche ad una trasformazione culturale della
concezione del rapporto tra uomo e natura, sulla spinta delle istanze
naturalistiche ed animalistiche), si sia reputato opportuno ridurre l'incidenza
dei vincoli sul godimento dei beni, che trova nell'attività edilizia un suo
preciso campo espressivo.
In tal modo la regola
del silenzio-rigetto è stata trasformata nella regola del silenzio-assenso,
mentre è stata mantenuta l'eccezione concernente i beni ambientali e culturali,
ma anche quest'ultima ridotta da silenzio di contenuti (silenzio-rigetto) a
silenzio privo di contenuti, cioè semplice strumento per indurre l'amministrazione
a provvedere (silenzio-rifiuto).
La dottrina ha definito
i pareri dell'autorità preposta al vincolo come provvedimenti autorizzatori
speciali, i quali esplicano un'attività condizionante sui corrispondenti
provvedimenti dell'autorità comunale, nel senso che la concessione edilizia
deve recepire prescrizioni e modalità esecutive imposte da quelle altre
autorità.[5]
La dottrina nella
sostanza rileva che tra il procedimento di sanatoria instaurato presso il
Comune e il procedimento inteso ad ottenere l'autorizzazione dell'autorità
preposta ai vincoli vi sia un distacco sensibile, nel senso che il provvedimento
concessorio del Comune può avvenire senza attendere il parere sul vincolo, ma
che in tal caso il parere negativo sul vincolo successivo coinvolge il
provvedimento di sanatoria: "il provvedimento autorizzatorio speciale
emanato tardivamente viene di fatto ad incidere egualmente sull'efficacia della
concessione: sia differenziandone l'operatività al momento del rilascio della
seconda autorizzazione, sia rendendo inoperanti tutte quelle clausole che si
pongano in contrasto con il contenuto di quest'ultima".[6]
Questa conclusione appare
in linea con le norme speciali delle varie leggi che governano i beni culturali
ed ambientali, tutte impostate nella previsione di un rapporto diretto tra il
privato titolare del bene sottoposto a vincolo e l'autorità che deve
controllarne la corretta utilizzazione, cioè l'utilizzazione in linea con le
finalità pubblicistiche che caratterizzano il vincolo.
La dottrina ha anche
chiarito che mentre detta legislazione specialistica sui vincoli aveva nella
sostanza disegnato procedimenti paralleli, ma indipendenti l'uno dall'altro,
tra il procedimento autorizzatorio e il procedimento concessorio edilizio, tale
indipendenza è stata nella sostanza superata dalla legge 47 del 1985, la quale
ha impostato il procedimento attinente a bene vincolato come procedimento
inteso ad avere un parere prima dell'emanazione del provvedimento concessorio.
Pertanto nel parere finiscono per concentrarsi sia la manifestazione del pensiero
dell'autorità preposta al vincolo sia il nulla osta autorizzativo previsto
dalle leggi speciali.
Il problema non appare
peraltro ancora risolto. Sulla base della riflessione che le leggi speciali sui
vincoli prevedevano che chi intendesse costruire su zona vincolata, doveva
instaurare il procedimento presso l'autorità preposta al vincolo, allo scopo di
ottenerne il nulla osta ai fini della costruzione, si poteva a ragione
ritenere:
a) che questa procedura
andasse instaurata dalla persona interessata alla costruzione e non dal Comune;
b) che l'eventuale
nulla osta ottenuto nel caso precedente non potesse ritenersi essa stessa come
concessione edilizia, ma a questo fine andasse instaurato altro procedimento a
parte, questa volta presso l'autorità comunale;
c) che la dichiarata
distinzione tra i due procedimenti fosse giustificata non solo dal fatto che a
decidere sull'istanza erano autorità diverse, ma anche dal fatto che ognuna di
queste autorità era preposta alla valutazione di un interesse generale
distinto: attinente al vincolo nel primo caso, attinente alle problematiche
urbanistiche del territorio nel secondo caso.
Cosa ha cambiato la
legge 47 sul condono edilizio nello stabilire che la concessione o
l'autorizzazione in sanatoria "è subordinata al parere favorevole delle
amministrazioni preposte alla tutela del vincolo"? Si può continuare ad affermare
che debba essere l'interessato ad attivare la richiesta di parere, oppure deve
affermarsi che debba essere l'amministrazione comunale ad attivarsi per ottenere
il parere, se il parere si sostanzi in un sub-procedimento dal cui esito
dipende l'emanazione del provvedimento finale?
Per la verità il Comune
potrebbe attendere, senza richiedere il parere sul vincolo, contando sul
rilievo che la procedura di condono, in attesa del parere, è sostanzialmente
sospesa senza limiti di tempo. Esso potrebbe, in alternativa, attivarsi,
facendo decorrere dall'istanza di parere il termine per il verificarsi del silenzio-rifiuto.
Ma potrebbe continuare ad essere il privato a richiedere il parere, magari
prima della istanza di concessione in sanatoria; o addirittura contemporaneamente
a quest'ultima o successivamente ad essa: in tal caso i termini del silenzio-rifiuto
decorrono dalla data dell'istanza di parere.
Sul piano delle regole,
peraltro, se il Comune ha il dovere di provvedere ad emettere il provvedimento
concessorio in sanatoria (il silenzio-assenso della concessione in sanatoria
gioca a sfavore del Comune e rappresenta un espediente sostitutivo per la
eventualità che il Comune resti inerte, ma non significa che il Comune abbia il
diritto di restare inerte e di non provvedere), e se per emettere il
provvedimento esso deve acquisire il parere favorevole sul vincolo, è
giocoforza ritenere che questo parere debba essere richiesto dallo stesso
Comune, almeno come ipotesi alternativa al parere richiesto dalla parte.
Dopo queste
riflessioni, pertanto, la procedura di parere delle autorità preposte al
vincolo disegnate dalle leggi speciali che stabiliscono i vincoli andrebbero
interpretate nel modo seguente:
a) la procedura
speciale stabilita da leggi particolari concernenti i distinti vincoli resta in
vigore (per cui l'interessato può sempre attivare detta procedura in via autonoma);
b) qualora sia
presentata domanda di condono edilizio, la procedura, se non è stata in
precedenza attivata dall'interessato dovrà essere presentata dal Comune, ai
fini del corredo della procedura di condono.
La conclusione testé
affermata è del resto pianamente sostenuta dalla stessa Amministrazione nelle
varie circolari emanate sul condono edilizio (Ministero Lavori Pubblici,
Circolare 30 luglio 1985, n. 3357/225; Ministero Lavori Pubblici, Circolare 17
giugno 1995, n. 2241/UL; Ministero per i beni culturali e ambientali, Circolare
16 ottobre 1985, n. 3786, la quale ultima recita: "ove il richiedente si
rivolga direttamente all'Amministrazione per i beni culturali e ambientali, il
termine di 180 giorni decorrerà dalla presentazione dell'istanza. Qualora,
invece, la presentazione avvenga tramite l'amministrazione comunale, il termine
decorrerà dalla ricezione delle richieste o degli eventuali elenchi che i
comuni invieranno agli uffici periferici del Ministero per i beni culturali e
ambientali").
Si è precisato più
sopra che i decreti-legge del 1996 stabiliscono che allorquando il parere delle
autorità preposte ai vincoli sui beni culturali e ambientali non sia rilasciato
entro 180 giorni dalla domanda, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto dell'amministrazione.
Si tratta ora di analizzare il significato e la natura di tale
silenzio-rifiuto.
Nell'interpretazione
dell’articolo in commento, è necessario procedere in via preliminare alla
qualificazione del silenzio-rifiuto,[7]
cui la norma si riferisce.
Con l'espressione
"silenzio della P.A.", si individuano quei casi in cui la Pubblica
Amministrazione non emani un provvedimento espresso, rimanga inerte a fronte di
istanze presentate da soggetti interessati alla conclusione di un procedimento.[8]
Il comportamento di
inerzia della P.A. di per se, non assume alcun significato ma deve considerarsi
un “mero fatto giuridico.”[9]
Tuttavia in talune ipotesi lo stesso legislatore attribuisce al silenzio della
P.A. un valore legale tipico, equiparandone gli effetti ad un provvedimento
positivo o negativo.
Quando all'inerzia
della P.A. viene attribuito ex lege
valore positivo di accoglimento di una istanza si ha
"silenzio-assenso" (detto anche accoglimento).[10]
Nell'ipotesi in cui,
l'ordinamento conferisca al silenzio dell'amministrazione" il significato
di diniego di accoglimento (e perciò di rigetto) di una domanda, si ha
silenzio-rigetto."[11]
Una terza figura di
silenzio è stata individuata dalla dottrina e dalla giurisprudenza,[12]
nei casi in cui l'inerzia della P.A. si realizzi in una situazione in cui l'Amministrazione
abbia un obbligo di provvedere sulla richiesta di un privato, in forza di una
legge, di un regolamento o di un atto amministrativo, e nonostante questo
obbligo non venga emanato un provvedimento espresso. Si individua in questa
ipotesi il c.d. "silenzio-rifiuto o inadempimento" che dunque,
riguarda i casi in cui la P.A., di fronte ad una istanza presentata da un
soggetto interessato, abbia omesso di provvedere entro i termini previsti dalla
legge e questa non contenga indicazioni sul valore da attribuire al silenzio.[13]
Dati questi elementi
che permettono di ricostruire nei suoi esatti termini la tematica di cui si
tratta, il problema è quello di individuare in quale delle categorie generali è
inquadrabile il silenzio cui fanno riferimento i decreti-legge in esame.[14]
Il legislatore utilizza
la nozione di silenzio-rifiuto, che secondo la migliore dottrina (SANDULLI)[15]
viene individuato nelle ipotesi di silenzio privo di una valore provvedimentale
tipico e dunque consistente nel mero inadempimento dell'obbligo di provvedere
da parte della PA. Tuttavia, il dato testuale isolatamente considerato non
permette di dare univoca risposta al problema della qualificazione del silenzio
previsto dai decreti-legge in materia di condono del 1996, perché il termine è
utilizzato da altri autori (VIRGA)[16]
per indicare il silenzio con valore negativo, dove l'inerzia assume valore di
rigetto dell'istanza avanzata dall'interessato.
Per questo é necessario
rifarsi ad altri elementi che permettano di risolvere il problema.
In primo luogo, nelle
disposizioni legislative in cui il legislatore conferisce al silenzio
dell'amministrazione il significato di diniego di accoglimento di una istanza,
la norma si esprime in termini molto espliciti circa il senso da attribuire
alla mancata emanazione del provvedimento. A sostegno di questa affermazione si
possono segnalare alcune norme che prevedono esempi di silenzio-rigetto. L’art. 17 ult. comma, d. lg. 340/1949 in tema di
assegnazione di alloggi ai lavoratori stabilisce che: "le opposizioni alla
graduatoria si intendono respinte,
qualora la Commissione non decida entro il termine di un mese...". L’art.
59 T.U. caccia (modificato. dall'art. 21 l. 2-8-67 n. 799) in base al quale
sono considerate rigettate le istanze di rinnovo di riserva di caccia quando
l'Amministrazione non si sia pronunciata, entro sei mesi su di esse. Un'altra
ipotesi di silenzio-rigetto è prevista dall'art. 13 l. 28-2-1985 n. 47 dove è
stabilito che "Sulla richiesta di concessione o di autorizzazione in
sanatoria il sindaco si pronuncia entro sessanta giorni, trascorsi i quali la richiesta si intende respinta". Ed
infine l'art. 2, terzo comma, l.241\90, in tema di accesso ai documenti
amministrativi, che sancisce :" Trascorsi inutilmente 30 gg. dalla
richiesta questa si intende
rifiutata".
Come si evince dalla
lettura delle norme riportate il legislatore esplicitamente ricollega alla
mancanza di un provvedimento esplicito il rigetto dell'istanza del privato.
Non così nel caso in
esame dove, alla scadenza del termine previsto (180 gg.), qualora il parere non
venga rilasciato è solamente concessa al privato la possibilità di agire per
impugnare il silenzio rifiuto della amministrazione. La formulazione di questa
norma sembra essere del tutto analoga alle ipotesi nelle quali la dottrina
unanimemente individua casi di silenzio inadempimento. In particolare si
consideri l'art. 31 della legge urbanistica del 1942 n.1150 (successivamente
abrogato dalla legge Bucalossi) nel quale era previsto che "scaduto tale
termine senza che il Sindaco si sia pronunciato, l'interessato ha il diritto di
ricorrere contro il silenzio-rifiuto". Altri esempi di
silenzio-inadempimento sono ravvisabili nell’art. 13 l. 13-7-1956 n. 1002, in
tema di licenze di pianificazione; e nell'art. 28, l. 11-6-1971 n.426,
concernente il nulla-osta regionale per l'apertura degli esercizi di vendita.[17]
Oltre all'esame dei
dati testuali, su esposti, che portano a ricondurre l'ipotesi considerata ai
casi di silenzio inadempimento a sostegno di tale tesi si può anche citare
autorevole dottrina (SANDULLI) che sostiene ravvisabile questa tipologia di
silenzio in tutti i casi in cui la legge " si limiti a consentire agli
interessati di ricorrere contro il silenzio serbato al di là del termine"
senza attribuire un preciso significato all'inerzia dell’amministrazione.
Quindi il legislatore
nell'art. 8 comma 12 del Decreto Legge del 25-3-96, non ha attribuito
all'inerzia della P.A. valore provvedimentale tipico, non ha stabilito che il
silenzio debba considerarsi come un provvedimento esplicito di diniego, ma ha
formulato la norma in modo da consentire al privato di agire contro il silenzio
dell'amministrazione attivando gli strumenti concessi dall'ordinamento per
costringere l'autorità investita dell’istanza a decidere.
In presenza di
un'inerzia della P.A. qualificabile come silenzio-inadempimento (o rifiuto) il
privato può attivare la procedura prevista nell'art. 25 del T.U. sugli
impiegati civili dello Stato[18]
ed applicabile analogicamente a tutti i casi di questo tipo (Adunanza Plenaria
del Cons. Stato del 10 marzo 1978).[19]
Rimasto inevaso
l'obbligo della P.A. di provvedere, trascorsi i 180 gg. previsti dalla norma,
il privato potrà notificare una diffida formale ad adempiere, assegnando
all’amministrazione uno "spatium
deliberandi" non inferiore a trenta giorni, trascorsi i quali,
perdurando l'inerzia, l'interessato potrà adire il giudice amministrativo per
ottenere una sentenza che accerterà l'obbligo dell'Amministrazione di provvedere
sulla domanda.[20]
La sentenza del giudice amministrativo impone alla P.A. di adeguarsi al
giudicato, ma trattandosi di un provvedimento discrezionale il contenuto del
provvedimento potrà essere sia positivo sia negativo, quindi con questa
complessa procedura il privato può solo ottenere che la Amministrazione emani
un provvedimento espresso.[21]
Va comunque segnalata
l'opinione ormai dominante in dottrina, di quegli Autori[22]
che ritengono sufficiente che trascorra inutilmente (senza che intervenga un
provvedimento esplicito) il termine fissato dalla legge (nel caso de qua 180 giorni), per adire
immediatamente il giudice amministrativo senza che sia necessaria la procedura
di messa in mora. Tale interpretazione evolutiva, anche se sicuramente
preferibile alla luce dei principi che regolano la nuova disciplina del procedimento
amministrativo sembra, tuttavia, essere stata smentita dalla circolare del
Ministero della Funzione Pubblica dell'8-1-1991 n.60397-7/463,[23]
che ritiene applicabile, ancor oggi, nella sua interezza l'art. 25 del T.U.
degli impiegati civili dello Stato. Questo sembra essere anche l'orientamento
giurisprudenziale prevalente, visto che in molte decisioni è stata considerata
necessaria la previa diffida anche nei casi in cui le leggi di settore stabiliscano
un termine per provvedere. Vanno però segnalate alcune pronunce che sembrano
accogliere i più’ recenti orientamenti, e che rendono presumibile il futuro
adeguamento, anche della giurisprudenza amministrativa, alla opinione che
ritiene non debba essere presentata una previa diffida quando vi sia una
precisa indicazione legislativa (come nel caso in esame ) del termine entro il
quale deve essere emanato il provvedimento espresso[24].
Qualora, malgrado la
sentenza amministrativa, persista il comportamento di inerzia della P.A.,
l'interessato potrà ricorrere al giudice amministrativo in sede di giudizio di
ottemperanza ottenendo così il provvedimento. Anche in questa ipotesi il
provvedimento potrà accogliere o respingere le pretese del privato, tuttavia costui
sarà tutelato dalla possibilità di impugnare in sede di legittimità un eventuale
provvedimento di diniego del parere.
La dottrina è divisa
anche per quanto concerne i termini per impugnare il silenzio-rifiuto. Per
alcuni Autori (SANDULLI) scaduto il termine entro il quale l'Amministrazione
era tenuta a provvedere, "non dando vita il compimento del termine né ad
un atto né ad un surrogato di atto, non dovrebbe decorrere, dal suo compimento
un termine di decadenza ai fini delle azioni volte a farne affermare
l'illegittimità." Questo orientamento è stato accolto di recente anche
dalla giurisprudenza,[25]
che ha stabilito la possibilità per l'interessato di adire le vie giurisdizionali
non già nel termine ordinario di decadenza per impugnare gli atti di fronte al
TAR (nel caso di cui trattasi 60 giorni dalla scadenza del termine) bensì' fino
a quando continui a persistere l'inadempimento della P.A.
Tuttavia occorre
ricordare che la giurisprudenza prevalente[26]
non condivide questa tesi, affermando che dal momento in cui l'adempimento si
perfeziona decorrono i termini per l'impugnazione.
E’ stato prospettato,
tuttavia, un terzo orientamento, potremo dire di contemperamento tra gli
indirizzi precedentemente illustrati, per il quale è sempre proponibile una
seconda diffida dopo la prima (o dopo che sia scaduto il termine se si ritiene
preferibile la tesi che non richiede la diffida), cosicché in pratica nessuna
preclusione si verrebbe a formare.[27]
Infine bisogna
sottolineare che anche se la P.A. sia inadempiente per non avere emesso un
provvedimento espresso,[28]
fino a quando permanga l'inadempimento l'Amministrazione continua ad avere il
potere dovere di pronunciarsi, sicché può intervenire in ogni momento un
provvedimento espresso sia positivo (di accoglimento dell'istanza), sia
negativo (enunciante un divieto esplicito).[29]
Se il così detto provvedimento sopravvenuto venisse emanato nelle more del
giudizio avverso il silenzio-inadempimento, essendo il giudizio finalizzato
alla formazione dello stesso, cesserà la materia del contendere. Nell'ipotesi
in cui il provvedimento sia negativo l'interessato avrà l'onere se vuole
contestarne la legittimità di promuovere un nuovo ed autonomo ricorso avverso
lo stesso.
Riassumendo e
puntualizzando quanto fin qui esposto, si può ritenere che la nuova
formulazione dell'art. 32 della L. 28 febbraio 1985, n. 47, come modificato dai
decreti-legge del 1996, ha previsto una ipotesi di silenzio-inadempimento. Ciò
consente al privato, trascorsi 180 gg. dalla domanda, di ricorrere alla procedura
della messa in mora per costringere la Pubblica Amministrazione preposta alla
tutela del vincolo ad emettere il parere. Oppure, qualora si condivida, come
nello studio svolto, l’opinione evolutiva che ritiene superflua la previa
diffida della P.A. quando sia scaduto il termine per provvedere fissato dallo
stesso legislatore, nel caso specifico 180 gg., il privato potrà ricorrere, in
caso di inerzia, direttamente al giudice amministrativo per costringere
l’amministrazione ad emettere un provvedimento espresso.
A maggior chiarezza, si
precisa che nel nostro caso il “silenzio-rifiuto” non può essere ritenuto
provvedimento rivestente contenuto negativo, ma soltanto un
“non-provvedimento.” Esso significa “inerzia” dell’Amministrazione, non una fictio iuris di provvedimento negativo.
Pertanto l’azione
concessa al privato è quella di attivare un procedimento inteso a far decidere
la P.A., per il fatto che questa non si è ancora espressa né in senso
affermativo, né in senso negativo.
L'avere concluso che il
silenzio-rifiuto non ha contenuto alcuno, ma costituisce un mancato
provvedimento cui non si può attribuire alcuna valenza, determina le conclusioni
seguenti:
a) l'amministrazione
preposta al vincolo può esprimere il parere anche a distanza di tempo, ben
oltre cioè il concretizzarsi del silenzio-rifiuto;
b) il parere può
pervenire anche nell'ipotesi che l'interessato abbia agito giudizialmente;
c) poiché la P.A. è
rimasta silenziosa, si deve dire che il procedimento di condono rimanga sospeso
per tutto il tempo in cui la P.A. non si esprime; in altre parole, occorre
concludere che il procedimento di sanatoria non sia pregiudicato sotto alcun
profilo.
TABELLA A
Parchi nazionali
Parco nazionale del Gran Paradiso (R.D.L. 3 dicembre 1922, n. 1584,
pubblicato in G.U. n. 291 del 13 dicembre 1922)
- le dimensioni
territoriali sono state ritoccate con D.M. 28 maggio 1977 (G.U. 13 giugno 1977,
n. 159), D.P.R. 3 ottobre 1979 (G.U. 1 febbraio 1980, n. 31);
- l'ente parco è stato
istituito con D.Lgs: C.P.S. 5 agosto 1957, n.871 (G.U. 15 settembre 1947, n.
211)
Parco nazionale d'Abruzzo (R.D. 11 gennaio 1923, n. 257, convertito con L. 12 luglio
1923, n. 1511, in G.U. 24 luglio 1923, n. 173)
- le dimensioni
territoriali sono state ritoccate con D.P.R. 22 novembre 1976 (G.U. 14 febbraio
1977, n. 41).
- l'ente parco è stato
creato con lo stesso R.D. istitutivo del parco e successivamente ricostituito
con L. 21 ottobre 1950, n. 991 (G.U. 21 dicembre 1950, n. 292), integrato con
D.P.C.M. 26 novembre 1993 (G.U. 12 febbraio 1994, n. 35).
Parco nazionale del Circeo (L. 25 gennaio 1934, n. 285, in G.U. 5 marzo
1934, n. 54)
- l'amministrazione del
parco è stata affidata, dalla legge istitutiva, all'Azienda di Stato per le
foreste demaniali.
Parco nazionale dello Stelvio (L. 24 aprile 1935, n. 740, in G.U. 3 giugno
1935, n. 129)
- l'amministrazione del
parco è stata affidata, dalla legge istitutiva, all'Azienda di Stato per le
foreste demaniali, e successivamente al Consorzio del parco nazionale dello
Stelvio, costituito tra lo Stato, le province di Trento e Bolzano e la regione
Lombardia, con D.P.C.M. 26 novembre 1993 (G.U. 19 febbraio 1994, n. 41).
- le dimensioni
territoriali sono state ritoccate con D.P.R. 23 aprile 1977 (G.U. 16 settembre
1977, n. 253).
Parco nazionale della Calabria (L. 2 aprile 1968, n. 503, in G.U. 4
maggio 1968, n. 112)
- l'amministrazione del
parco è stata affidata, dalla legge istitutiva, all'Azienda di Stato per le
foreste demaniali con la collaborazione di un comitato per la tutela del Parco
nazionale della Calabria.
Parco nazionale delle Dolomiti bellunesi (D.M. 20 aprile 1990, in G.U. 2 giugno
1990, n. 127, Suppl. Ord.)
- l'ente parco è stato
creato con lo stesso D.M. istitutivo del parco e successivamente formalizzato
con D.P.R. 12 luglio 1993 (G.U. 7 agosto 1993, n. 184), il quale ha definito
anche le zone del parco.
Parco nazionale del Pollino (D.M. 31 dicembre 1990, in G.U. 16 aprile
1991, n. 89, Suppl. Ord.)
- l'ente parco è stato
creato con lo stesso D.M. istitutivo del parco e successivamente formalizzato
con D.P.R. 15 novembre 1993 (G.U. 13 gennaio 1994, n. 9), il quale ha definito
anche le zone del parco.
Parco nazionale della Val Grande (D.M. 2 marzo 1992, in G.U. 29 aprile
1992, n. 99)
- l'ente parco è stato
creato con lo stesso D.M. istitutivo del parco e successivamente formalizzato
con D.P.R. 23 novembre 1993 (G.U. 19 febbraio 1994, n. 41), il quale ha
definito anche le zone del parco.
Parco nazionale delle Foreste Casentinesi (D.M. 14 dicembre 1990, in G.U. 11
gennaio 1991, n. 9)
- l'ente parco è stato
creato con lo stesso D.M. istitutivo del parco e successivamente formalizzato
con D.P.R. 12 luglio 1993 (G.U. 10 agosto 1993, n. 186), il quale ha definito
anche le zone del parco.
Parco nazionale dei Monti Sibillini (D.M. 3 febbraio 1990, in G.U. 24
febbraio 1990, n. 46)
- l'ente parco è stato
creato con lo stesso D.M. istitutivo del parco e successivamente formalizzato
con D.P.R. 6 agosto 1993 (G.U. 25 agosto 1993, n. 199), il quale ha definito
anche le zone del parco.
Parco nazionale della Maiella (D.M. 4 novembre 1993, in G.U. 8 novembre
1993, n. 262)
- l'ente parco è stato
creato con lo stesso D.M. istitutivo del parco e successivamente formalizzato
con D.P.R. 5 giugno 1995 (G.U. 4 agosto 1995, n. 181 Suppl. Ord.), il quale ha
definito anche le zone del parco.
Parco nazionale del Gran Sasso-Monti della Laga (D.M. 4 novembre 1993, in G.U. 8 novembre
1993, n. 262, S.O.).
- l'ente parco è stato
istituito con D.P.R. 5 giugno 1995 (G.U. 4 agosto 1995, n. 181, S.O.).
Parco nazionale del Vesuvio (D.M. 4 novembre 1993, in G.U. 8 novembre
1993, n. 262, S.O.).
- l'ente parco è stato
istituito con D.P.R. 5 giugno 1995 (G.U. 4 agosto 1995, n. 181, S.O.).
Parco nazionale del Gargano (D.M. 4 novembre 1993, in G.U. 8 novembre
1993, n. 262, S.O.).
- l'ente parco è stato
istituito con D.P.R. 5 giugno 1995 (G.U. 4 agosto 1995, n. 181, S.O.).
Parco nazionale dell'arcipelago de La Maddalena (L. 4 gennaio 1994, n. 10)
- in attesa della
istituzione dell'ente parco, la gestione è stata affidata dalla predetta legge
ad apposito comitato di gestione.
Parco nazionale dell'Aspromonte (D.P.R. 14 gennaio 1994, in G.U. 29 marzo
1994, n. 73)
- con lo stesso D.P.R.
è stato istituito l'ente parco.
Parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano (D.P.R. 5 giugno 1995, in G.U. 4 agosto
1995, n. 181, S.O.).
- con lo stesso D.P.R.
è stato istituito l'ente parco.
TABELLA B
Parchi regionali
1. Abruzzo
L.R. 13 luglio 1989, n.
54 (Parco naturale regionale del
Sirente-Velino).
2. Basilicata
L.R. 30 gennaio 1986,
n. 3 (Parco regionale del Pollino). Detta
legge è stata successivamente abrogata con L.R. 19 dicembre 1994, n. 41.
3. Calabria
L.R. 5 maggio 1990, n.
48, in G.U. 20 ottobre 1990, n. 41, S.S. n. 3 (Parco regionale delle Serre).
4. Emilia Romagna
L.R. 2 aprile 1988, n.
11, in G.U. 9 luglio 1988, n. 28, S.S. n. 3 (Disciplina dei parchi regionali e delle riserve naturali).
L.R. 2 luglio 1988, n.
27, in G.U. 22 ottobre 1988, n. 43, S.S. n. 3 (Parco regionale del Delta del PO).
L.R. 27 maggio 1989, n.
19 (Parco storico di Monte Sole).
L.R. 12 novembre 1992,
n. 40, in G.U. 27 febbraio 1993, n. 9, S.S. n. 3 (modifiche alle leggi predette).
L.R. 7 novembre 1994,
n. 46, in G.U. 4 febbraio 1995, n. 5, S.S. n. 3 (Abrogazione delle norme regionali istitutive del Parco del Crinale Romagnolo).
5. Friuli Venezia Giulia
L.R. 24 gennaio 1983,
n. 11, in G.U. 18 aprile 1983, n. 105; modificata con L.R. 30 agosto 1986, n.
39, in G.U. 11 ottobre 1986, n. 40, S.S. n. 3; e con L.R. 19 novembre 1991, n.
53, in G.U. 22 febbraio 1992, n. 8, S.S. n. 3 (Interventi regionali in materia di parchi e di ambiti di tutela
ambientale).
6. Lazio
L.R. 28 novembre 1977,
n. 46 (costituzione di un sistema di
parchi regionali e delle riserve naturali).
L.R. 14 giugno 1980, n.
80 (formazione del piano regionale dei
parchi e delle riserve).
L.R. 29 gennaio 1983,
n. 8, in G.U. 26 maggio 1983, n. 143 (Parco
naturale regionale dell'Appennino Monti Simbruini).
L.R. 13 gennaio 1984,
n. 2, modificata da L.R. 28 settembre 1984, n. 64, in G.U. 14 febbraio 1985, n.
39 e da L.R. 24 maggio 1990, n. 63 (Parco
suburbano dei Castelli romani).
L.R. 22 ottobre 1986,
n. 47, in G.U. 11 aprile 1987, n. 15, S.S. n. 3 (Parco regionale urbano Monte Orlando).
L.R. 13 febbraio 1987,
n. 15, in G.U. 18 luglio 1987, n. 28, S.S. n. 3 (Parco regionale suburbano di Gianola e del Monte di Scauri).
L.R. 23 febbraio 1987,
n. 21, in G.U. 18 luglio 1987, n. 28, S.S. n. 3, modificata con L.R. 12
dicembre 1989, n. 78 (Parco regionale
urbano Pineto).
L.R. 10 novembre 1988,
n. 66, in G.U. 16 settembre 1989, n. 37, S.S. n. 3, modificata con L.R. 6
settembre 1994, n. 37, in G.U. 1 aprile 1995, n. 13, S.S. n. 3 (Parco regionale dell'Appia Antica).
L.R. 26 giugno 1989, n.
41, in G.U. 26 maggio 1990, n. 20, S.S. n. 3, modificata con L.R. 26 maggio
1994, n. 15, in G.U. 25 marzo 1995, n. 12, S.S. n. 3 (Parco regionale naturale dei Monti Lucretili).
L.R. 8 agosto 1989, n.
55, in G.U. 7 luglio 1990, n. 26, S.S. n. 3 (Parco regionale urbano di Aguzzano).
L.R. 17 febbraio 1992,
n. 14, in G.U. 8 agosto 1992, n. 31, S.S. n. 3 (istituzione nel Comune di Sutri del Parco urbano dell'antichissima
Città di Sutri).
7. Liguria
L.R. 12 settembre 1977,
n. 40, modificata da L.R. 23 marzo 1978, n. 19, da L.R. 24 marzo 1980, n. 18,
da L.R. 17 marzo 1982, n. 15 (Norme per
la salvaguardia dei valori naturali e per la promozione di parchi e riserve
naturali).
L.R. 19 novembre 1982,
n. 43, modificata da L.R. 30 gennaio 1984,n. 8 (Parco fluviale della Magra).
L.R. 26 aprile 1989, n.
11, in G.U. 3 marzo 1990, n. 8, S.S. n. 3 (Parco
naturale dell'Isola Gallinara).
8. Lombardia
L.R. 9 gennaio 1974, n.
2, in G.U. 9 marzo 1974, n. 65, modificata con L. 15 luglio 1974, n. 42, con
L.R. 14 giugno 1976, n. 15, con L.R. 25 agosto 1979, n. 44, con L.R. 22 marzo
1980, n. 33 (Norme urbanistiche per la
tutela delle aree comprese nel piano generale delle riserve e dei parchi
naturali d'interesse regionale. Istituzione del Parco lombardo della Valle del
Ticino).
L.R. 11 giugno 1975, n.
78, in G.U. 25 settembre 1975, n. 256, modificata con L.R. 24 aprile 1976, n.
10, in G.U. 29 maggio 1976, n. 141 (Parco
d'interesse regionale Nord-Milano).
L.R. 20 agosto 1976, n.
31, in G.U. 27 settembre 1976, n. 257, modificata con L.R. 24 agosto 1977, n.
43, con L.R. 5 settembre 1981, n. 57, con L.R. 19 agosto 1983, n. 59, in G.U.
11 ottobre 1983, n. 279 (Parco
d'interesse regionale delle Groane).
L.R. 18 agosto 1977, n.
36, modificata con L.R. 5 dicembre 1979, n. 71, 16 agosto 1982, n. 51, in G.U.
2 novembre 1982, n. 301 (Parco
d'interesse regionale dei Colli di Bergamo).
L.R. 30 novembre 1983,
n. 86, in G.U. 26 maggio 1984, n. 144 (Norme
per la istituzione e gestione dei parchi). Questa legge menziona i seguenti
Parchi:
- Valle del Ticino
- delle Groane
- dei Colli di Bergamo
- dell'Adamello
- dell'Adda Nord
- dell'Adda Sud
- dell'Alto Garda Bresciano
- della Pineta di Appiano Gentile e Tradate
- del Campo dei Fiori
- della Valle del Lambro
- dell'Oglio Nord
- dell'Oglio Sud
- del Mincio
- del Bernina, del Disgrazia, della Val Masino e della Val
Codera
- delle Grigne
- di Montevecchia e della Valle del Curone
- delle Alpi Orobie
- del Monte Barro
- del Serio
- del Livignese.
L.R. 16 settembre 1983,
n. 79 (Parco naturale dell'Adamello).
L.R. 16 settembre 1983,
n. 80 (Parco naturale dell'Adda Nord).
L.R. 16 settembre 1983,
n. 81 (Parco naturale dell'Adda Sud).
L.R. 16 settembre 1983,
n. 76 (Parco della Pineta di Appiano
Gentile e Tradate).
L.R. 16 settembre 1983,
n. 77 (Parco naturale di Montevecchia e
della Valle del Curone).
L.R. 16 settembre 1983,
n. 78 (Parco naturale del Monte Barro).
L.R. 16 settembre 1983,
n. 82 (Parco naturale della Valle del Lambro).
L.R. 19 marzo 1984, n.
17 (Parco Campo dei Fiori).
L.R. 8 settembre 1984,
n. 47 (Parco del Mincio).
L.R. 1 giugno 1985, n.
70 (Parco del Serio).
L.R. 23 aprile 1990, n.
24 Parco regionale di cintura
metropolitana Parco agricolo Sud Milano).
L.R. 15 settembre 1989,
n. 57 (Parco delle Orobie Valtellinesi).
L.R. 16 febbraio 1993,
n. 10 (Parco Spina Verde di Como).
9. Marche
L.R. 23 aprile 1987, n.
21, in G.U. 18 luglio 1987, n. 28, S.S. n. 3, modificata con L.R. 2 marzo 1990,
n. 8 (Parco regionale del Conero).
10. Piemonte
L.R. 4 giugno 1975, n.
43, modificata con L.R. 20 gennaio 1977, n. 7, L.R. 17 agosto 1977, n. 42, L.R.
24 aprile 1985, n. 46 (Norme per
l'istituzione dei Parchi e delle riserve regionali).
L.R. 21 agosto 1978, n.
54, in G.U. 15 novembre 1978, n. 319, modificata con L.R. 28 febbraio 1984, n.
12, in G.U. 22 maggio 1984, n. 139, con L.R. 30 marzo 1987, n. 15, L.R. 7
giugno 1993, n. 24 (Parco regionale La
Mandria).
L.R. 10 dicembre 1980,
n. 81, in G.U. 23 marzo 1981, n. 81 (Parco
naturale del Sacro Monte di Crea).
L.R. 30 maggio 1980, n.
66, modificata con L.R. 20 febbraio 1985, n. 13, L.R. 27 dicembre 1994, n. 69 (Parco naturale Orsiera-Rocciavre).
L.R. 31 agosto 1979, n.
52, modificata con L.R. 25 marzo 1985, n. 25, con L.R. 23 gennaio 1989, n. 13 (Parco naturale delle Capanne di
Marcarolo).
L.R. 24 aprile 1980, n.
29, modificata con L.R. 28 marzo 1985, n. 27 (Riserva naturale speciale del Parco Burcina).
L.R. 12 aprile 1979, n.
18, modificata con L.R. 18 aprile 1985, n. 42 (Parco naturale Alta Val Sesia).
L.R. 23 gennaio 1986,
n. 7, in G.U. 3 maggio 1986, n. 17, S.S. n. 3 menziona i seguenti Parchi:
- Sacro Monte di Crea
- Argentera
- Garzaia di Valenza
- Alpe Veglia
- Bosco e Laghi di Palanfrè-Vernante
- Lame del Sesia, Isolone di Oldenigo, Garzaia di
Villarboit, Palude di Casalbeltrame
- Gran Bosco di Salbertrand
- Laghi di Avigliana
- Parchi suburbani-Venaria reale
L.R. 28 dicembre 1978,
n. 84, modificata con L.R. 5 agosto 1986, n. 33, con L.R. 7 settembre 1987, n.
48 (Parco naturale Alta Val Pesio).
L.R. 16 maggio 1980, n.
46, modificata con L.R. 17 agosto 1989, n. 49 (Parco naturale dei Laghi di Avigliana).
L.R. 22 marzo 1990, n.
12, modificata con L.R. 30 luglio 1991, n. 35, con L.R. 14 gennaio 1992, n. 4 (Aree protette, riserva naturale speciale
della Bessa e Riserva naturale speciale del Parco Burcina-Felice Piacenza).
L.R. 21 agosto 1978, n.
53, modificata con L.R. 7 febbraio 1992, n. 10, L.R. 22 febbraio 1993, n. 10 (Parco naturale della Valle del Ticino).
L.R. 30 agosto 1988, n.
40. modificata con L.R. 12 maggio 1994, n. 12 (Parco naturale della Val Troncea).
L.R. 20 maggio 1980, n.
51, modificata con L.R. 1 marzo 1995, n. 29 Parco naturale Gran Bosco di Salbertrand).
11. Puglia
L.R. 7 giugno 1975, n.
50, modificata con L.R. 24 marzo 1980, n. 21 (Parco naturale attrezzato Portoselvaggio-Torre Uluzzi).
12. Sardegna
L.R. 7 giugno 1989, n.
31, modificata con L.R. 15 maggio 1990, n. 13, L.R. 31 marzo 1992, n. 3 (Norme per l'istituzione e la gestione dei
Parchi).
13. Sicilia
L.R. 6 maggio 1981, n.
98, modificata con L.R. 9 agosto 1988, n. 14, L.R. 30 aprile 1991, n. 15 (Norme per l'istituzione di Parchi e
riserve naturali).
D.P.Reg. 17 marzo 1987,
in G.U. Reg. 4 aprile 1987, n. 14 (Parco
dell'Etna).
14. Toscana
L.R. 5 giugno 1975, n.
65, modificata con L.R. 14 gennaio 1977, n. 3 (Parco naturale della Maremma).
L.R. 13 dicembre 1979,
n. 61, modificata con L.R. 28 gennaio 1985, n. 11, L.R. 18 gennaio 1990, n. 2,
L.R. 19 agosto 1991, n. 42, L.R. 16 marzo 1994, n. 24, L.R. 31 dicembre 1994,
n. 115 (Parco naturale Migliarino-San
Rossore-Massaciucoli).
L.R. 21 gennaio 1985,
n. 5, modificata con L.R. 2 marzo 1987, n. 15, L.R. 21 aprile 1990, n. 52, L.R.
21 luglio 1994, n. 52 (Parco delle Alpi
Apuane).
15. Trentino-Alto Adige
L.P. 12 marzo 1981, n.
7 (Interventi per la valorizzazione dei
parchi naturali).
16. Valle d'Aosta.
L.R. 19 ottobre 1989,
n. 66, modificata con L.R. 30 luglio 1991, n. 31 Parco naturale del Mont Avic).
17. Veneto
L.R. 6 agosto 1981, n.
49, modificata con L.R. 10 ottobre 1989, n. 38, L.R. 16 aprile 1992, n. 17 (Parco naturale nell'area dei Colli
Euganei).
L.R. 16 agosto 1984, n.
40 (Norme per l'istituzione di parchi e
riserve naturali regionali).
L.R. 30 gennaio 1990,
n. 12 (Parco naturale regionale della
Lessinia).
[1] Così MALINCONICO, I beni ambientali, Padova, 1991, p. 31.
[2] Così MALINCONICO, I beni ambientali, cit., p. 13.
[3] Cfr. in tal senso
SALVIA-TERESI, Diritto urbanistico, Padova,
1992, p. 312.
[4] Così Corte Cost. 24 luglio
1972, n. 142, in Foro it., 1972, I,
3345.
[5] Così SALVIA-TERESI, Diritto urbanistico, cit., p. 298.
[6] Cfr. SALVIA-TERESI, Diritto urbanistico, cit., p. 298.
[7] Sul tema SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo,
Napoli, 1989, p. 675 ss., VIRGA, Diritto
amministrativo, vol. 2, Milano, 1995, p. 45 ss.; CERULLI IRELLI, Corso di diritto Amministrativo, Torino,
1994, p.452 ss.; MAZZAROLI, PERICU, ROMANO, ROVERSI MONACO, SCOCA, Diritto Amministrativo, 1993, p. 1135
ss.; LIGNANI, Silenzio b) Diritto
Amministrativo, voce Enc. giur.,
Roma, 1993; CANNADA BARTOLI, Ricorso
avverso silenzio-rifiuto e mutamento della domanda, in Foro amministrativo, 1993, II, p. 305 ss.; MARONE, L’impugnativa del silenzio-rifiuto. Ipotesi
per colmare una lacuna legislativa, in Foro
amministrativo, 1993, II, p. 313 ss.; LUBRANO, Prospettive del silenzio-rifiuto; DE ROBERTO, Il silenzio della P.A., in Foro
amministrativo, 1983, II, 536.
Per quanto concerne la giurisprudenza più recente :
Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 aprile 1994, n. 487; 12 maggio 1994 n. 752;
Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 ottobre 1992, n. 784, in Cons. Stato, 1992, I, 1411.
[8] “L’espressione “silenzio
della P.A.” designa, genericamente, la situazione che si determina quando
un’autorità amministrativa omette di esternare una pronuncia di sua competenza
in relazione ad una fattispecie determinata. Si tratta dunque, di una espressione
traslata (infatti non vi è silenzio in senso proprio, quanto mancata emissione
di un atto formale, generalmente scritto), e convenzionale (nel senso che si
riferisce alla mancata emanazione di un singolo atto concernente una singola
fattispecie)”, da LIGNANI, ult. op. cit.,
559.
[9] MURRA, Legge sul procedimento amministrativo e corretta formazione del silenzio
impugnabile, in Tribunali
Amministrativi Regionali, II, 430.
[10] Esempi di silenzio-assenso
sono:
- art. 63,
comma 2, d.lg. 215/1993: il silenzio della P.A. vigilante per oltre 30 g. dal
ricevimento delle deliberazioni dei Consorzi di bonifica, equivale a concessione
del visti;
- art. 9
l.860/1956, in materia di iscrizione nell’albo delle imprese artigiane;
- artt. 6 e
7 l.161/1962, sulle autorizzazioni alla proiezione ed alla esportazione di
pellicole cinematografiche;
- art. 15 l.
319/1976, sull’inquinamento delle acque;
- art. 9
D.L. 27-9-1994, n.551, in materia di concessione edilizia.
[11] SANDULLI, ult. op. cit., 676.
[12] Per un’analisi approfondita
dell’evoluzione giurisprudenziale della figura del silenzio-rifiuto, cfr.
RAGAZZINI, Alcune considerazioni in tema di
silenzio-rifiuto, in Nuova Rassegna
di legislazione, 1993, fasc. 20, p. 2006 ss.
[13] “In verità un primo colpo
di maglio alla tradizionale concezione del silenzio-rifiuto come finctio di un
atto negativo, per affermare che l’inerzia costituisce piuttosto un
inadempimento dell’obbligo dell’amministrazione di svolgere le proprie
funzioni, era stato solennemente inferto dalla decisione dell’Adunanza Plenaria
del Consiglio di Stato n.10 del 10 marzo 1978” “....l’obiettivo da raggiungere
in sede giudiziale doveva essere quello di tradurre in positivo il vuoto
determinato dalla illegittima omissione della P.A., attraverso un più’ incisivo
intervento d’indirizzo del giudice amministrativo”, BRITTI, Silenzio-rifiuto: quid iuris dopo l’entrata
in vigore delle leggi 26 aprile 1990 ,n. 86, e 7 agosto 1990, n.241?, in Nuova Rassegna di legislazione, fasc.
18, 1990, 1881.
[14] Si richiama la parte del
testo dell’art. che qui interessa” Il rilascio della concessione edilizia o
dell’autorizzazione in sanatoria,..omissis...,
è subordinata al parere favorevole delle amministrazioni preposte a tutela del
vincolo stesso. Qualora tale parere non venga reso entro 180 giorni dalla
domanda il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto dell’amministrazione”.
[15] Cfr. SANDULLI, op. cit., p. 679.
[16] Cfr. VIRGA, op. cit, p. 46. Peculiare la posizione
del LIGNANI il quale pur aderendo alla tesi per la quale non vi sarebbe
differenza tra silenzio-rifiuto e silenzio-rigetto trattandosi in ogni caso di
un silenzio dell’amministrazione che produce gli stessi effetti di un diniego,
analizzando nel prosieguo dell’opera le due figure ne distingue le caratteristiche
(cfr. op. cit., p. 569 e p.573).
[17] Si riporta il testo dei due
articoli:
art. 13 legge 31 luglio 1956
n.1002: “Contro il provvedimento che nega la licenza di cui all’art. 3, o nel
caso che non sia stato provveduto al rilascio della stessa, trascorsi 60 giorni
dall’accertamento favorevole..... è ammesso ricorso al Ministero per
l’industria e per il commercio entro 30 giorni dalla data della notificazione o
da quella della scadenza del termine suddetto di 60 giorni”.
[18] Essendo stato abrogato
l’art. 5 T.U. com., il modello procedimentale per la formazione del
“silenzio-rifiuto”, viene ricavato analogicamente dall’art. 25 T.U. impiegati
civili dello stato, SANDULLI, Manuale,
681; LUBRANO, Presupposti processuali del
silenzio, in Riv. amm., 1983,
372. In giurisprudenza C.d.S., Sez. V, 7 febbraio 1990, n. 90, in Consiglio di Stato, 1990, I, 219.
[19] In Consiglio di Stato 1978, I, p.335. In questa sentenza “...il
Consiglio di Stato abbandona lo schema dell’impugnativa dell’atto
amministrativo: ciò che il privato chiede non è l’annullamento di un atto
fittizio di rifiuto, bensì’ l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di
provvedere” RAGOZZINI A., Questioni
recenti e meno recenti in tema di silenzio-rifiuto in Consiglio di Stato, 1994, p. 745.
[20] Si tratta di una sentenza
dichiarativa e ordinatoria che si discosta dall'ordinario modello delle
sentenze amministrative caducatorie di atti illegittimi.
[21] “Qualora il provvedimento
richiesto sia discrezionale nel quid il giudice adito non può’ sindacare la
fondatezza della pretesa, ma deve limitarsi a dichiarare l’illegittimità del
silenzio opposto dall’amministrazione rimanendo esclusivamente devoluto a
quest’ultima ogni valutazione sul contenuto del provvedimento da adottare”,
RAGOZZINI, ult. op. cit., p. 446.
[22] MARONE, L’impugnativa del silenzio-rifiuto: Ipotesi
per colmare una lacuna legislativa, in
Foro amministrativo, 1993, parte II, p. 313 ss.; BRITTI, ult. op. cit., 1182; CERULLI IRELLI, Corso, cit., 83; MURRA, op. cit, segnala un obiter dictum contenuto nella decisione 22 ottobre 1992 n.784 della
IV Sezione dove si osserva testualmente che “ciò che conta ai fini della
configurabilità del silenzio-rifiuto è la sussistenza dell’obbligo di
provvedere in capo alla P.A.; mentre la notificazione della diffida, con
l’indicazione del termine entro il quale adottare i provvedimenti che la P.A.
era tenuta a porre in essere, in una situazione in cui non sussisteva ancora
una specifica disciplina del procedimento amministrativo, obbediva allo scopo
evidente di porre un termine per il compimento di una attività, comunque
doverosa” (La sentenza è pubblicata in Consiglio
di Stato 1992, I, 1411.
[23] In G.U. 23 gennaio 1991,
n.19.
[24] T.A.R. Latina 11 febbraio
1993, in TAR 1993, I,867, ha
stabilito “ai sensi dell’art. 7 della L. 241/90, di fronte al silenzio della
P.A. non sono più’ necessarie, ai fini della diretta addizione del Giudice
Amministrativo, la diffida e la messa in mora, atteso che una volta decorso
inutilmente il termine essenziale stabilito per l’espressa e motivata
conclusione del procedimento amministrativo, l’inadempimento di tale obbligo da
parte della P.A. procedente è in re ipsa, e quindi immediatamente denunciabile
in via di azione”.
[25] Cfr. T.A.R. Sicilia,
Catania, 10 marzo 1986, in TAR Parte
I p.1994; T.A.R. Lazio, III Sez., 30 settembre 1989 n.1601, in TAR 1989, I, 3438. In queste pronunce si
è sostenuto che non sussiste un termine decadenziale, poiché l’accertamento
dell’inerzia della P.A., in quanto sfornita di connotazione provvedimentale non
è soggetto al termine di decadenza tipico dell’azione di annullamento.
[26] Per tutte T.A.R. Lazio, II
Sez., 10 dicembre 1990 n.2190, in TAR, 1991,
I, 45.
[27] Cfr. Consiglio di Stato, IV Sez., 2 ottobre 1989 n.658, in Consiglio di Stato, 1989, I, 1134.
[28] Sulla problematica per
approfondimenti vedasi LIGNANI, ult. op.
cit., p. 571-572.
[29] Cons. Stato, V, 15-4-1969
n. 259; 3-11-1970 n. 871; 6-7-1971 n. 664, n. 29-2-1972 n. 122; 29-9-1972 n.
633.