Studio n. 3593
Si chiede quali prescrizioni sulla forma degli atti,
richieste a pena di nullità, devono osservare i negozi stipulati dai segretari
comunali nell’ambito delle competenze ad essi riservate dalla legge, e ciò al
fine di stabilire se gli stessi possano essere assunti quali validi titoli di
provenienza. La successiva indagine pertanto avrà il limitato scopo di
individuare i vizi formali che impediscono il perfezionamento del negozio, con
esclusione della violazione di norme sostanziali per le quali resta operante
l’art. 28 L.N., norma senz’altro applicabile anche agli atti rogati dai
segretari comunali.
Quadro
normativo
La fonte della competenza per i segretari comunali a
stipulare atti negoziali, è stata recentemente disciplinata dall’art 97 lett.
c) del DLgs.18 agosto 2000 n. 267 (T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti
locali) che ha pedissequamente riprodotto (ed abrogato) l’art. 17 comma 68
della legge 15 maggio 1997 n. 127 (c.d. Bassanini bis) (1). Il citato
decreto ha anche abrogato (art. 274) gli articoli 87 ed 89 del R.D 3 marzo 1934
n. 383 che prima della legge Bassanini costituivano la fonte della potestà
rogatrice dei segretari comunali ed ha ribadito che questi possono “rogare
tutti i contratti nei quali l’ente è parte ed autenticare scritture private ed
atti unilaterali nell’interesse dell’ente”.
Dal T. U. emerge che il segretario comunale è
l’ufficiale rogante del Comune, e cioè il funzionario dell’ente locale
competente alla stipulazione dei contratti in alternativa al notaio (2).
L’intervento del segretario comunale per la
stipulazione dei contratti, implica che questi dovranno osservare la forma
pubblica amministrativa, che è quella seguita nelle ipotesi in cui il negozio
in cui è parte la Pubblica Amministrazione è appunto stipulato dall’ufficiale
rogante. Il contratto stipulato con l’osservanza della forma pubblica
amministrativa, se redatto con le richieste formalità, è atto pubblico (art.
2699 cod. civ.; art. 16 comma 3 R.D. 18 novembre 1923 n. 2440) dotato
dell’efficacia propria di questo (art. 2700 cod. civ.), trattandosi di
documento ricevuto da pubblico ufficiale diverso da notaio autorizzato per
legge ad attribuirgli pubblica fede.
Non è dettata un’espressa disciplina sulle formalità
dei contratti stipulati in forma pubblica amministrativa, limitandosi l’art. 96
del regolamento 23 maggio 1924 n. 827, a stabilire che detti contratti “sono
ricevuti con l’osservanza delle norme prescritte dalla legge notarile per gli
atti notarili, in quanto applicabili”. Tale prescrizione conferma la
tradizionale impostazione che considera l’atto notarile quale schema
paradigmatico di atto pubblico (3).
La violazione
delle norme sulla forma degli atti che comportano nullità
Le norme della legge richiamate dall’art. 96 del
citato regolamento n. 827, sono quelle del capo I del titolo III sulla forma
degli atti notarili (articoli 47 – 60) (4)
che disciplinano i requisiti del documento e l’attività di documentazione (5),
vale a dire le prescrizioni che impongono al pubblico ufficiale la descrizione
- a mezzo di menzioni in atto - delle attività da esso poste in essere nella
fase creativa del documento. Esemplificativamente, per le prime il rinvio è al
contenuto dell’atto (6) (art. 51),
alle modalità di scritturazione (art. 53 co. 1), all’imposizione della lingua
italiana per la scritturazione (art. 54) al divieto di annotazioni su gli atti
(art. 59); quante alle altre il richiamo è agli articoli 53 co. 3 sulle
postille, 55 co. 2 sul giuramento dell’interprete, 56 sulla lettura dell’atto
della parte interamente priva dell’udito.
Il rinvio alle norme sulla stipulazione degli atti
notarili resterebbe svuotato di contenuto, e si atteggerebbe quale sterile
formalismo, qualora lo stesso non fosse inteso anche quale richiamo delle norme
a presidio della regolare osservanza delle disposizioni sulla forma, pena
l’invalidità dell’atto.
Il rimando alla legge notarile operato dal R.D. del
1924 n. 827, deve estendersi dunque anche all’art 58 che sanziona con la
nullità la violazione di determinate norme della medesima legge, a cui non si
sottraggono i negozi stipulati dai segretari comunali nell’ambito delle competenze
ad essi riservate. Pertanto la sanzione della nullità di cui all’art. 58, è
applicabile agli atti rogati dai segretari comunali limitatamente ai numeri 4,
5 e 6 che contemplano le violazioni immediatamente rilevabili da una semplice
lettura del documento.
Non si riflettono invece sulla validità dell’atto,
le violazioni di altre norme sulla forma che si traducono in mere irregolarità
e che per il (solo) notaio vengono sanzionate disciplinarmente (cfr. art. 58
co. 2). A tal proposito giova ricordare che l’assoggettamento alla legge
notarile della sola fase documentativa posta in essere dal segretario comunale,
esclude che possa estendersi a quest’ultimo la restante disciplina quale ad
esempio quella in tema di sanzioni disciplinari, restando il comportamento
professionale del primo assoggettato al proprio statuto di responsabilità (7).
Da tale premessa discende che - analogamente a
quanto stabilito per gli atti notarili - è colpito da nullità l’atto stipulato
in forma pubblica amministrativa dal Segretario Comunale, nelle tassative
seguenti ipotesi:
·
per violazione della competenza territoriale (art. 27 co. 2 richiamato
dall’art. 58 n. 4) quando sia ricevuto oltre i confini del Comune nel quale
presta servizio, e così recependo l’orientamento del Consiglio Nazionale del
Notariato che esclude la sussistenza di una competenza generalizzata dei
funzionari e dipendenti del Comune a recarsi fuori dalla residenza comunale per
ricevere atti negoziali (8).
Un’indiretta conferma di tale interpretazione sembra ricavarsi dall’art. 2699
cod. civ., che espressamente richiede la provenienza dell’atto dal pubblico
ufficiale competente (“nel luogo dove l’atto è formato”);
·
quando sia ricevuto senza l’assistenza dei testimoni (art. 47) ovvero,
in caso di rinunzia agli stessi, ove manchi la relativa menzione (art. 48) (9);
·
in violazioni delle norme sui requisiti di idoneità dei testimoni e dei
fidefacienti (art. 50);
·
se carente delle sottoscrizioni di cui al n. 10 dell’art. 51;
·
se risultano non osservate le
modalità di redazione dell’atto in lingua straniera (artt. 54 e 55);
·
se risultano violati i complessi meccanismi formali richiesti dagli
articoli 56 e 57 nell’ipotesi di intervento in atto di persona parzialmente o
totalmente priva dell’udito;
·
se carente della data di stipulazione;
·
se carente dell’indicazione del Comune in cui l’atto è stipulato;
·
se non fu data lettura dell’atto alle parti.
Nullità
derivanti da altre formalità
E’ opportuno precisare, per rispondere compiutamente
al quesito prospettato, che non sono soltanto le formalità richieste dalla
legge notarile a venire in considerazione.
Occorre innanzitutto far riferimento a quelle
richieste a pena di nullità dalla legge sul condono edilizio (legge n. 47 del
18 febbraio 1985 e successive modificazioni).
Se con riferimento agli atti di trasferimento di
fabbricati non si rinvengono ragioni per discostarsi dalle formalità imposte
dagli articoli 17 e 40 di quella legge, con la conseguenza che sarebbe nullo
l’atto rogato dal segretario comunale mancante di quelle prescrizioni, ad una
diversa soluzione sembra doversi approdare per i terreni, analogamente a quanto
già evidenziato con interpretazione evolutiva per gli atti notarili.
La non necessaria allegazione del certificato di
destinazione urbanistica agli atti di trasferimento di terreni (a rogito del
segretario comunale) dei quali è parte - come alienante od acquirente – il
Comune, è stata giustificata, come più volte ribadito dal Consiglio Nazionale
del Notariato (10), evidenziando la
finalità del certificato stesso.
Il certificato ha una duplice finalità: in primo
luogo esso attribuisce informazione a tutte le parti, e prevalentemente a chi
acquista il terreno; in secondo luogo esso ha lo scopo di porre in moto
l'autorità preposta al governo del territorio, tutte le volte che un terreno
sia negoziato, affinché essa si adoperi ad evitare fenomeni lottizzatori.
Si comprende come, da un lato, il Comune (sia esso
parte alienante o parte acquirente) è sempre a piena conoscenza
dell'utilizzabilità legittima del terreno negoziato, perché esso Comune è
l'organo preposto alla disciplina di tutta l'area comunale; e da un altro lato,
l'ente territoriale, per ragioni di principio, non potrà mai legittimamente
farsi parte attiva di un fenomeno lottizzatorio vietato dalla legge.
E del resto, allorquando il Comune delibera di
addivenire ad un negozio giuridico (sia esso di vendita o di acquisto) esso è
tenuto ad acquisire tanta di quella documentazione di sussidio (planimetrie,
certificati, nulla osta, etc.) da ritenere del tutto impraticabile una
fattispecie lottizzatoria da parte sua.
Un’ulteriore formalità documentale è anche quella
che si rinviene nella legge 26 giugno 1990, n. 165 sulle dichiarazioni fiscali.
Anche per tale ipotesi, tuttavia, si è esclusa la
nullità degli atti - in cui sia parte alienante il Comune - che difettino della
dichiarazione di cui all’art. 3, comma 13 ter
della legge citata secondo cui gli atti pubblici tra vivi e le scritture
private formate o autenticate, di trasferimento della proprietà di unità
immobiliari urbane o di costituzione o trasferimento di diritti reali sulle
stesse, con esclusione di quelli relativi a parti comuni condominiali di
immobili urbani e relative aree di pertinenza, nonché dei diritti di garanzia,
devono contenere, o avere allegata, la dichiarazione della parte o del suo
rappresentante legale o volontario, resa ai sensi della legge 4 gennaio 1968,
n. 15, dalla quale risulti che il reddito fondiario dell'immobile è stato
dichiarato nell'ultima dichiarazione dei redditi per la quale il termine di
presentazione è scaduto alla data dell'atto, ovvero l'indicazione del motivo
per cui lo stesso non è stato dichiarato.
Si è affermato che la necessità della citata
dichiarazione va esclusa, trattandosi di atto di disposizione da parte del
Comune, in quanto questi non è soggetto passivo ai fini IRPEG, e dunque non è
tenuto all’obbligo di presentazione della dichiarazione dei redditi e neppure è
tenuto a fornire i motivi della mancata dichiarazione del reddito fondiario (11).
NOTE
(1) Pertanto su tale competenza si rinvia allo studio di G. CASU, Legge Bassanini e competenza di rogito dei segretari comunali, in CNN Studi e Materiali, Milano 1998, vol. 5.2, 649 ss., attuale pur dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 267/2000.
(2) L’art. 102 del regolamento n. 827/1924 stabilisce che quando i capi delle rispettive amministrazioni o l’altra parte contraente ne facciano richiesta, i contratti possono essere stipulati per mano di notaio, secondo le forme del relativo procedimento.
(3) G. CRISCI, Enc. dir., voce “Atto pubblico (dir. civ.)”, Milano, 1959, 269; A. MORELLO, E. FERRARI, A. SORGATO, L’atto notarile, Milano, 1977, 226.
(4) E naturalmente le connesse norme del capo I titolo III del regolamento (R.D. 10 settembre 1914 n. 1326).
(5) Sulla distinzione tra documento e attività di documentazione posta in essere dal notaio, voce “Atto pubblico notarile”, in Dizionario Enciclopedico del Notariato, Roma, 1973, 241.
(6) I requisiti dell’atto redatto in forma pubblica amministrativa sono elencati nella circolare del Ministero delle Finanze n. 235 del 12 aprile 1965 riprodotta in Dizionario Enciclopedico del Notariato, Roma, 1973,sotto la voce “Stipulazione in forma pubblica amministrativa”.
(7) Rinvenibile, per l’art. 97 comma 6 del D.Lgs. 267/2000, nei contratti collettivi ai sensi del D.Lgs. 3 febbraio 1993 n. 29.
(8) Risposta a quesito del 12 marzo 1996 prot. n. 663 che ha invece ammesso la possibilità per i dipendenti comunali di recarsi fuori sede comunale per autenticare domande rivolte alla P.A. da parte di infermi.
(9) Cass. 9 dicembre 1997 n. 12437 ha escluso che per l’atto pubblico (nel caso di specie ricevuto da notaio) possa trovare applicazione la disciplina sulla legge dei ciechi (in particolare l’art. 4 della legge n. 18 del 1975), vigendo a tutela delle persone non vedenti che partecipano agli atti pubblici, un regime formalistico più rigoroso garantito dalle prescrizioni della legge notarile.
(10) N. RAITI, Atti del Comune e obbligo di allegazione del certificato di destinazione urbanistica, in Consiglio Nazionale del Notariato, Studi e materiali, 2, Milano, 1990, 182; risposta a quesito n. 3914 del 16 maggio 2002 prot. n. 1455; si veda anche G. CASU – N. RAITI, Condono edilizio, Milano, 1999, 113.
(11) N. FORTE, Soggetti passivi IRPEG - Comuni - dichiarazione ex art. 3, comma 13-ter, l. 26 giugno 1990, n. 165 - mancanza dell'obbligo, CNN, Studio n. 488 bis del 19 luglio 1996.